先是“以罰代管”、“只罰不管”，后又有“下跪執(zhí)法”、“鮮花執(zhí)法”、“美女執(zhí)法”，這些年出現(xiàn)的城市管理怪相的背后，實(shí)際上反映的是城管在執(zhí)法程序和方式上的法規(guī)缺失。
昨日，全國政協(xié)委員、陜西省人民檢察院副檢察長鞏富文向全國政協(xié)十二屆四次會議提交了一份提案，建議盡快將城管執(zhí)法納入法治軌道。
“下跪執(zhí)法”各地屢屢發(fā)生
2012年5月1日晚7時(shí)30分左右，在濟(jì)南大明湖東門，城管對占道經(jīng)營的商販進(jìn)行清理，在對一名年輕女商販的經(jīng)營物品進(jìn)行扣留時(shí)，雙方發(fā)生爭執(zhí)。女商販抱著孩子給城管人員下跪，見狀，城管人員也向女商販跪了下去。
2013年3月，在武漢市江漢區(qū)也發(fā)生了一起城管隊(duì)員和攤販面對面下跪的事件。當(dāng)日，一名姓曹的城管執(zhí)法人員和幾名隊(duì)員正在巡查，發(fā)現(xiàn)一名50歲左右的攤販推著一輛小車占道賣菠蘿，于是暫扣其小車。雙方交涉期間，該男子向城管跪下討要小車，姓曹的城管當(dāng)即跪在地上，并對該男子說：“有什么事可以站起來說，你跪著，我也只能陪你跪著。”
2014年11月，江蘇宿遷城管執(zhí)法時(shí)向小攤販下跪的視頻和照片又引起熱議。當(dāng)日，在宿遷市區(qū)，一名城管執(zhí)法人員看到一位60歲左右老太太推著車在收廢品，就過去讓老太太趕快推走，老太太沒有聽，小伙子就把老太太的秤拿在手里。老太太見秤被拿，就跪下討要。那名城管一見，當(dāng)即也雙膝跪了下去。
“無論是‘下跪執(zhí)法’，還是后來的‘鮮花執(zhí)法’、‘美女執(zhí)法’、‘眼神執(zhí)法’等，反映的都是城管執(zhí)法的無奈?！膘柛晃恼J(rèn)為，這些執(zhí)法方式簡單、隨意，降低了城管部門的執(zhí)法權(quán)威。
城管執(zhí)法程序法規(guī)缺失
鞏富文說，由于沒有法律明確規(guī)定城管部門的執(zhí)法程序和執(zhí)法方式，而城管部門也更看重實(shí)體權(quán)力和管理效果，缺乏必要的程序意識，導(dǎo)致在執(zhí)法過程中普遍存在服務(wù)意識不強(qiáng)、管理方式粗放、執(zhí)法行為不規(guī)范等問題。
“要么就是扣、拆、撕等簡單、粗暴的執(zhí)法，要么就是‘下跪執(zhí)法’、‘鮮花執(zhí)法’等無奈的執(zhí)法?！膘柛晃恼f，由于無法可依，城管執(zhí)法的隨意性加大，執(zhí)法無序、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，而“重管制輕疏導(dǎo)”、“以罰代管”、“只罰不管”等問題也是很常見的。
還有一種情況是，由于沒有法律明確規(guī)定城管部門的職責(zé)，各地方政府在確定城管職責(zé)時(shí)又不盡科學(xué)合理，一些城管部門不僅行使城市建設(shè)、工商、公安、市容、環(huán)保等行政管理部門的職權(quán)，還承擔(dān)著管理道路街景容貌、建筑物容貌、園林綠地、城市環(huán)境衛(wèi)生、廣告設(shè)置、市容秩序、市場貿(mào)易等管理職能，造成職責(zé)交叉、政出多門、多頭管理、相互扯皮等問題，常常陷入“主體不明、邊界不清”的困境，管理效能低下，群眾反映強(qiáng)烈。
建議完善城管執(zhí)法綜合立法
依據(jù)“職權(quán)法定”原則，行政機(jī)關(guān)必須由法律或法規(guī)明確授權(quán)后才能享有行政執(zhí)法權(quán)。目前，城管執(zhí)法在國家層面還沒有一部位階較高且專業(yè)性強(qiáng)的法律，城管執(zhí)法的法律依據(jù)為《行政處罰法》第16條和《行政強(qiáng)制法》第17條，但這兩條法律也只是對城管執(zhí)法部門的權(quán)力來源作了基本的規(guī)定，沒有法律對城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、執(zhí)法的程序和方式等問題作出明確規(guī)定，造成城管執(zhí)法工作無法可依，執(zhí)法的合法性受到諸多質(zhì)疑。
鞏富文在提案中建議國家層面盡快制定一部專門的城市管理綜合行政執(zhí)法方面的法律，明確城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)、工作職責(zé)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序等問題，為城管執(zhí)法工作提供權(quán)威的法律依據(jù)。
同時(shí),鞏富文建議健全城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，如執(zhí)法全程記錄制度、行政處罰分級管理和備案制度、調(diào)查取證制度、聽證制度、審查決定制定、行政處罰錯(cuò)案追究制度，保證和促進(jìn)城管執(zhí)法工作的規(guī)范化運(yùn)行。 華商報(bào)特派北京記者 張小剛