人大代表尹中卿：新預(yù)算法法律追責(zé)方面亟待加強

　　尹中卿 全國人大代表、全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員。圖/CFP

按日程安排，昨日上午，各代表團(tuán)審查計劃報告和預(yù)算報告。

新預(yù)算法自2015年1月1日實施以來，預(yù)算編制與執(zhí)行是否達(dá)成了全口徑預(yù)算透明、公開的立法宗旨？地方政府性債務(wù)“開閘”后，預(yù)算法是否發(fā)揮了“開前門、堵后門”的作用？對此，新京報專訪全國人大代表、全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員尹中卿。尹中卿自2008年開始擔(dān)任全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員，經(jīng)歷了預(yù)算法修改的全過程。

今年預(yù)算報告相比去年有亮點

新京報：十二屆全國人大四次會議審查的預(yù)算報告，是不是首次完全按照新預(yù)算法的要求，進(jìn)行的預(yù)算審查？

尹中卿：預(yù)算編制有一個過程，去年十二屆全國人大三次會議審議的預(yù)算報告，還沒有完全按照新預(yù)算法的要求來編制2015年的預(yù)算?？删幹?016年預(yù)算，從全國到省市縣鄉(xiāng)，都應(yīng)該按照新預(yù)算法的要求編制。

新京報：今天（8日）審議的預(yù)算報告跟去年的相比，有明顯變化嗎？

尹中卿：預(yù)算法已經(jīng)頒布一年半了，正式實施也有一年多了。開始我很擔(dān)心，預(yù)算法是不是走得有點快？但現(xiàn)在看來，跟去年的預(yù)算報告相比，今年的報告在貫徹實施新預(yù)算法方面有了比較大的改進(jìn)。

新京報：具體體現(xiàn)在哪些方面？

尹中卿：比如全口徑的預(yù)算編制方面，取得了一定進(jìn)展；專項轉(zhuǎn)移支付不僅提供了項目預(yù)算，也同時提交了地區(qū)預(yù)算草案。而且，在人代會之前提請財經(jīng)預(yù)算審查時，有關(guān)部門提交了中央公共投資項目預(yù)算，這是個很大的變化，盡管編得還是有些粗，還有代編的項目，但這是個好開端。

地方政府性債務(wù)總體風(fēng)險可控

新京報：去年置換了部分政府債務(wù)，允許地方政府把當(dāng)年債務(wù)，通過發(fā)行三年、五年甚至十年的債券，也就是置換債，不必當(dāng)期償還。一些學(xué)者有不同看法，認(rèn)為擴大了債務(wù)規(guī)模，而且這些債務(wù)本來就是地方政府該還的，可置換后，相當(dāng)于納入到預(yù)算中償還。

尹中卿：雖然并沒有減少地方債務(wù)的規(guī)模，可是通過置換，納入到預(yù)算中償還，規(guī)范了地方政府債務(wù)的舉借、使用、管理、償還程序，把地方政府債務(wù)放到了陽光之下，因此整體上是規(guī)范化的。當(dāng)然，這種做法對于押解地方政府債務(wù)、減少地方債務(wù)風(fēng)險，沒有充分發(fā)揮作用。下一步我們的監(jiān)督重點就是避免債務(wù)置換之后，有的地方政府繼續(xù)變相舉債。

新京報：監(jiān)督檢查中，有沒有發(fā)現(xiàn)其他問題？

尹中卿：按預(yù)算法的要求，地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算，這是很好的，可也有新的問題出現(xiàn)。比如去年發(fā)行的1千億專項債券，是歸到了政府性基金中來償還的，并沒有放到債務(wù)里面，使債務(wù)本身又不明晰了。

新京報：沒有納入“債務(wù)”分類的地方政府性債務(wù)還有哪些？

尹中卿：所有的或有債務(wù)都沒有納入，還有政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，以及國有企業(yè)借的、投融資平臺借的，政府性基金借的等等。

新京報：怎么解決這個問題？

尹中卿：我覺得現(xiàn)在應(yīng)該研究，怎樣對政府債務(wù)實行全口徑管理，也就是說把所有的債，別管是放到一般預(yù)算中，還是放到專項債務(wù)里，或者是短期債務(wù)、長期債務(wù)，省政府發(fā)的債務(wù)、融資平臺的借債，對于所有的地方政府債務(wù)實行全口徑管理，全面監(jiān)督資金從哪兒來、用于什么項目、用什么來償還。

新京報：目前地方政府性債務(wù)的風(fēng)險到底有多大？

尹中卿：總體風(fēng)險可控，不過個別地方還是有風(fēng)險的，情況比較復(fù)雜，因為政府可用財力不一樣，比如西部一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟規(guī)模小，稍微借點債，債務(wù)率就很高；東部發(fā)達(dá)地區(qū)盡管債務(wù)規(guī)模大，不過可用財力雄厚，債務(wù)率并不高；還有的地區(qū)，政府一般性財政收入少，可是土地出讓金高。我認(rèn)為，赤字也好債務(wù)也好，都不可怕，可怕的是債務(wù)過快增長、不透明地增長，特別是不透明的增長，這是值得警惕的。

部門預(yù)算60%資金沒提請人大審查

新京報：轉(zhuǎn)移支付制度改革進(jìn)行的怎么樣？

尹中卿：原來是專項轉(zhuǎn)移支付、一般轉(zhuǎn)移支付各占一半，但專項轉(zhuǎn)移支付一般對應(yīng)的都是項目，（審批權(quán)）分散在各個部委手中，所以導(dǎo)致了“跑部錢進(jìn)”、資金分散化碎片化等問題，甚至容易出現(xiàn)腐敗和浪費。所以預(yù)算法要求競爭性領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付都要清理、整治合并，降低專項轉(zhuǎn)移支付的比重。這項改革比較難，因為涉及原來的利益格局。

新京報：具體進(jìn)展如何？一年多來專項轉(zhuǎn)移支付降低了多大比重？

尹中卿：現(xiàn)在剛剛開始，盡管專項專治，一般轉(zhuǎn)移支付的比重有所增加，專項轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量也減少了將近一百項，但目前，專項轉(zhuǎn)移支付的比重還是比較多。

新京報：部門預(yù)算的編制情況如何？發(fā)現(xiàn)了哪些問題？

尹中卿：去年人代會審查的預(yù)算，部門預(yù)算是98個部門，可實際上中央預(yù)算部門和單位是156個，也就是說，當(dāng)時有40%的部門（60多個部門），60%的資金并沒有提請人大審查。預(yù)算法要求，所有的部門都要編制部門預(yù)算、都要提請人大審查，在這方面我們做得還是不夠的。

新京報：具體哪一類部門的預(yù)算沒有提請審查呢？

尹中卿：比如一些半官方的行業(yè)協(xié)會，原來從部委轉(zhuǎn)化來的行業(yè)協(xié)會。

政府采購情況有的地方?jīng)]公開

新京報：預(yù)算公開方面存在什么問題？

尹中卿：預(yù)算公開的目的是要接受公民、法人和企業(yè)納稅人的監(jiān)督，讓納稅人知道自己的錢是怎么花的。我覺得在提高預(yù)算的民主性和法制性方面，還有待加強。有些地方還是要拖，沒有按期公開。公開的內(nèi)容還不夠完備，三公經(jīng)費一般都公開了，可是政府采購情況、關(guān)于轉(zhuǎn)移支付情況的說明等等，有的地方還沒有公開。

新京報：按照規(guī)定，該公開沒公開，應(yīng)該被問責(zé)。

尹中卿：預(yù)算法過去實施二十年，沒有一個地方或者單位，因為違反預(yù)算法受到了處理，導(dǎo)致預(yù)算法成了軟法。新預(yù)算法強化了法律責(zé)任，規(guī)定對于違反預(yù)算法的單位，單位的負(fù)責(zé)人以及直接責(zé)任人員要受到處理，因此新預(yù)算法被形容為給沒有牙齒的“老虎”，裝上了鐵嘴鋼牙?？蓪嵤┮荒甓鄟?，法律責(zé)任追責(zé)這方面還是亟待加強，一些該被追責(zé)的單位和人員沒有受到處理，例如法律規(guī)定不準(zhǔn)違規(guī)擔(dān)保，還有單位和干部違規(guī)擔(dān)保，而且沒有受到處理。

新京報：你如何評價新預(yù)算法實施一年多來的效果？

尹中卿：整體來說成績還是很大的，可還有不少難盡人意之處，還要日積月累，讓預(yù)算法真正發(fā)揮效果。

新京報：對于下一步的預(yù)算監(jiān)督工作，有什么建議？

尹中卿：這次會議我提交了《關(guān)于要修訂加快全面修訂預(yù)算法實施條例》的建議，新預(yù)算法已經(jīng)頒布了一年半了，可《預(yù)算法實施條例》還沒有修改?！额A(yù)算法實施條例》很重要，是政府如何落實預(yù)算法的行政法規(guī)，相當(dāng)于一個行為準(zhǔn)則。

新京報：《預(yù)算法實施條例》的修改卡在了哪里？

尹中卿：去年6月國務(wù)院法制辦公布了《預(yù)算法實施條例》征求意見稿，但是大家的分歧比較大，這個征求意見稿是由財政部起草的，有的專家學(xué)者提出，財政部也是政府部門，由財政部起草是不夠的，所以我提出來要讓國務(wù)院法制辦牽頭，財政部、中國人民銀行、稅務(wù)總局、海關(guān)總署、發(fā)改委等在內(nèi)共同起草。

★新聞內(nèi)存

地方政府性債務(wù)是否堵住“后門”

新預(yù)算法一個突出變化是地方政府性債務(wù)“開閘”，“開前門堵后門”，現(xiàn)在看來，新預(yù)算法是否堵住了“后門”？

對此，尹中卿說，去年圍繞幾個大的問題進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，第一個就是地方政府性債務(wù)。過去不允許地方政府借債，但一些地方政府往往違規(guī)借債，所以預(yù)算法修改時，采用了“關(guān)后門開前門”的做法，允許舉債加以規(guī)范。

去年8月份，全國人大常委會聽取了國務(wù)院關(guān)于地方政府性債務(wù)的報告，最后決定對于2015年到期的地方政府債務(wù)3.2萬億，全額進(jìn)行置換，大致為地方政府債務(wù)節(jié)省了2千億利息支出。