新華社北京3月9日電
關于《中華人民共和國慈善法（草案）》的說明
——2016年3月9日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上
全國人民代表大會常務委員會副委員長 李建國
各位代表：
我受全國人大常委會委托，現對《中華人民共和國慈善法（草案）》作說明。
一、制定慈善法的必要性
慈善法是社會領域的重要法律，是慈善制度建設的基礎性、綜合性法律。制定慈善法具有重要的現實意義。
第一，制定慈善法，是發展慈善事業、規范慈善活動的客觀需要。改革開放以來特別是近20年來，我國慈善事業發展較快，社會捐贈額從2006年的不足100億元發展到目前的1000億元左右。隨著慈善事業快速發展，慈善領域也出現了一些新情況、新問題：慈善組織內部治理尚不健全、運作不盡規范，行業自律機制尚未形成，全社會慈善氛圍還不夠濃厚，有關方面還需要加大支持、促進的力度，等等。這些問題都需要通過制定慈善法加以引導和規范，從而促進慈善事業健康發展。
第二，制定慈善法，是加強社會領域立法、全面推進依法治國的重要舉措。黨的十八屆四中、五中全會明確提出，要全面推進依法治國，加快重點領域立法，形成完備的法律規范體系。經過各方面多年不懈努力，我國相繼制定了公益事業捐贈法、紅十字會法等一些涉及慈善活動的法律，國務院制定了相應的行政法規，一些地方出臺了有關的地方性法規。但總的來講，現行慈善法律制度建設還相對滯后，缺乏整體性和系統性，與慈善事業蓬勃發展的新形勢不相適應。2008年以來，共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件，反映了社會各方面的熱切期盼。制定慈善法，加快補齊社會領域立法這塊短板，是完善中國特色社會主義法律體系的重要內容，是全面依法治國、促進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。
第三，制定慈善法，是打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的實際措施。黨的十八屆五中全會和中央扶貧開發工作會議把農村貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的基本標志，強調要廣泛動員全社會力量，努力形成大扶貧格局。慈善事業是脫貧攻堅不可或缺的重要力量。制定慈善法，鼓勵支持自然人、法人和其他組織開展以扶貧濟困為重點的慈善活動，有利于廣泛匯聚社會幫扶資源，與精準扶貧、精準脫貧有效對接，為打贏脫貧攻堅戰、實現全面建成小康社會的宏偉目標作出貢獻。
第四，制定慈善法，是弘揚中華民族傳統美德、培育和踐行社會主義核心價值觀的內在要求。在中國特色社會主義建設中，發展慈善事業，全社會支持慈善、參與慈善，是對中華民族優秀美德的傳承，是對社會主義核心價值觀的弘揚。制定慈善法，在全社會提倡、支持和鼓勵助人為樂、團結友愛、無私奉獻的友善精神，有助于社會成員在義行善舉中不斷累積道德力量，將社會主義核心價值觀內化于心、外化于行，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供持久精神力量。
全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權。全國人大代表是最高國家權力機關的組成人員，來自人民，最直接地了解人民群眾的呼聲和意愿。由全國人民代表大會審議慈善法草案，有利于推進科學立法、民主立法，廣泛集中民智、凝聚共識，將中國共產黨關于發展慈善事業的重要主張和人民的意愿上升為國家意志，在全社會形成有利于慈善事業發展的良好氛圍，為慈善法的貫徹實施奠定更加堅實的基礎。
二、制定慈善法的指導思想和工作過程
制定慈善法的指導思想是，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持發展成果共享，立足中國國情和實際，創新慈善事業制度，發揮慈善立法的引領和推動作用，廣泛動員社會力量開展社會救濟和社會互助、志愿服務活動，激發全社會崇德向善力量，為推動中國特色慈善事業健康發展提供有力法治保障。
在制定慈善法中，注意把握以下幾點：
一是認真落實黨中央部署要求，突出慈善扶貧濟困作用。黨的十八大以來，黨中央對鼓勵和支持慈善事業發展，發揮慈善事業在扶貧濟困中的積極作用提出了明確要求。按照黨中央的要求，慈善法草案突出鼓勵和支持扶貧濟困的慈善活動，目的是要通過立法將更多的慈善資源引導、匯聚到扶貧濟困這一重點領域，與社會救助工作緊密銜接，合力助推脫貧攻堅，同時也向社會昭示黨和國家縮小收入差距的不懈努力。
二是著力加強制度頂層設計，創新慈善事業體制機制。制定慈善法，要認真貫徹習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上提出的創新我國慈善事業制度的重要精神，在現有慈善事業有關規定的基礎上，著力構建慈善領域基本制度，健全慈善事業體制機制，為慈善事業的發展創造良好的法治環境。
三是立足我國國情和實際，堅持在發展中規范、在規范中發展。制定慈善法，必須立足我國基本國情，從實際出發，同時注意借鑒國外慈善立法有益經驗，堅持發展中國特色慈善事業。堅持在發展中規范，規范的目的是為了凈化慈善環境，更好地發展慈善事業。
經黨中央批準，制定慈善法先后列入十一屆、十二屆全國人大常委會立法規劃，并列入全國人大常委會2015年立法工作計劃。2015年10月，全國人大內務司法委員會將慈善法草案提請十二屆全國人大常委會第十七次會議審議。經全國人大法律委員會審議修改后，2015年12月全國人大常委會第十八次會議對慈善法草案進行了再次審議，并決定將草案提請第十二屆全國人民代表大會第四次會議審議。依照立法法和全國人民代表大會議事規則的規定，全國人大常委會辦公廳于2016年1月11日將修改后的慈善法草案印送各位全國人大代表征求意見，同時通過中國人大網再次向社會公開征求意見。在此期間，全國人大法律委員會、常委會法制工作委員會根據人大代表反饋的意見和政協委員、社會各界的意見，繼續對草案進行修改完善。
黨中央高度重視慈善法的制定。2016年2月18日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組的匯報，原則同意《關于〈中華人民共和國慈善法（草案）〉幾個主要問題的請示》，并就進一步修改完善作出重要指示。根據黨中央指示精神，對草案作了進一步修改完善。在上述工作基礎上，形成了提請大會審議的《中華人民共和國慈善法（草案）》。
三、慈善法草案的主要內容
慈善法草案分總則、慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善財產、慈善服務、信息公開、促進措施、監督管理、法律責任和附則12章、112條。
（一）關于慈善法的調整范圍
慈善活動，主要是指扶貧、濟困、救災方面的義行善舉，這是我國慈善事業的重點，同時也包括其他有利于社會公共利益的活動。草案立足我國國情，結合慈善活動發展的趨勢，規定慈善活動是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式，在扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、優撫，救助自然災害等突發事件造成的損害，以及促進教科文衛體事業發展、保護環境等領域自愿開展的公益活動。這一界定為慈善事業的進一步發展提供了廣闊的空間（草案第三條）。
（二）關于慈善組織的規范
按照黨的十八屆三中全會決定提出的“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記”的要求，草案對慈善組織作了以下規定：
1.明確慈善組織的定義及其設立程序。一是明確慈善組織的定義，即慈善組織是指依法成立，符合本法規定，以開展慈善活動為宗旨的非營利組織；慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務機構等組織形式（草案第八條）。二是明確慈善組織的設立條件，其中包括以開展慈善活動為宗旨、不以營利為目的、有必要的財產等（草案第九條）。三是規定設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記；已經設立的基金會、社會團體、社會服務機構等非營利組織，可以向原登記的民政部門申請認定為慈善組織（草案第十條）。
2.規范慈善組織的行為準則和內部治理。一是規定慈善組織應當根據法律法規以及章程的規定，建立健全內部治理結構，明確決策、執行、監督等方面的職責權限，開展慈善活動；慈善組織應當執行國家統一的會計制度，依法進行會計核算，建立健全會計監督制度，并接受政府有關部門的監督管理（草案第十二條）。二是規定慈善組織的發起人、主要捐贈人以及管理人員，不得利用其關聯關系損害慈善組織、受益人的利益和社會公共利益（草案第十四條）。三是規定慈善組織不得從事、資助危害國家安全和社會公共利益的活動，不得接受附加違反法律法規和社會公德條件的捐贈（草案第十五條）。四是規定慈善組織清算后的剩余財產，按照慈善組織章程的規定轉給宗旨相同或者相近的慈善組織；章程未規定的，由民政部門主持轉給宗旨相同或者相近的慈善組織，并向社會公告（草案第十八條）。
3.強化慈善組織的信息公開義務。一是規定慈善組織應當向社會公開組織章程和決策、執行、監督機構成員信息以及國務院民政部門要求公開的其他信息；慈善組織應當每年向社會公開其年度工作報告，包括財務會計報告、年度開展募捐和接受捐贈情況、慈善財產的管理使用情況、開展慈善項目情況以及慈善組織工作人員的工資福利情況；慈善信息公開應當真實、完整、及時（草案第七十一條、第七十二條）。二是針對慈善組織開展公開募捐和定向募捐的不同情況，明確規定了信息公開的對象、內容及程序（草案第七十三條、第七十四條）。三是規定涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的信息以及捐贈人、慈善信托的委托人不同意公開的姓名、名稱、住所等信息，不得公開（草案第七十六條）。
（三）關于慈善募捐和慈善捐贈
慈善募捐，涉及慈善財產的籌集和運用，需要加以規范。草案明確，慈善募捐包括面向社會公眾的公開募捐和面向特定對象的定向募捐，并重點對公開募捐作了規范。一是在現行有關規定基礎上適當擴大公開募捐的主體范圍，并明確慈善組織開展公開募捐應當取得公開募捐資格；依法登記或者認定滿二年的慈善組織可以申請公開募捐資格，其內部治理結構健全、運作規范的，民政部門應當發給公開募捐資格證書；法律、行政法規規定自登記之日起可以公開募捐的基金會和社會團體，由民政部門直接發給公開募捐資格證書（草案第二十三條）。二是明確公開募捐的方式及要求。慈善組織采取在公共場所設置募捐箱，以及舉辦義演、義賽、慈善晚會等方式開展公開募捐的，應當在其登記的民政部門管轄區域內進行，但捐贈人的捐贈行為不受地域限制；慈善組織通過互聯網開展公開募捐的，應當在民政部門統一或者指定的慈善信息平臺發布募捐信息，也可以同時在其網站發布募捐信息（草案第二十四條）。三是明確定向募捐應當在發起人、理事會成員和會員等特定對象的范圍內進行，不得采取或者變相采取公開募捐方式（草案第二十二條、第二十五條）。此外，草案規定，捐贈人應當按照捐贈協議履行捐贈義務。捐贈人公開承諾捐贈，或者捐贈財產用于扶貧、濟困、救災等慈善活動并簽訂書面捐贈協議，逾期未交付財產的，慈善組織和其他接受捐贈的人可以要求交付（草案第四十一條）。
（四）關于慈善信托
慈善信托屬于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法將其財產委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分所開展慈善活動的行為。草案慈善信托一章主要作了以下規定：一是明確慈善信托的備案制度。設立慈善信托、確定受托人和監察人，應當采取書面形式；受托人應當在慈善信托文件簽訂之日起七日內將相關文件向受托人所在地縣級以上人民政府民政部門備案（草案第四十五條）。二是確定受托人的范圍。慈善信托的受托人，可以由委托人確定其信賴的慈善組織或者信托公司擔任；慈善信托的受托人違反信托義務或者難以履行職責的，委托人可以變更受托人（草案第四十六條、第四十七條）。三是明確受托人、監察人的義務。慈善信托的受托人管理和處分信托財產，應當按照信托目的，恪盡職守，履行誠信、謹慎管理的義務；慈善信托的委托人根據需要，可以確定信托監察人；信托監察人對受托人的行為進行監督，依法維護委托人和受益人的權益（草案第四十八條、第四十九條）。
（五）關于慈善財產
慈善財產的使用直接關系到慈善活動能否實現其慈善目的。草案對此作了以下規定：一是慈善組織的財產應當根據章程和捐贈協議的規定全部用于慈善目的，不得在發起人、捐贈人以及慈善組織成員中分配；任何組織和個人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財產（草案第五十二條）。二是慈善組織為實現財產保值、增值進行投資的，應當遵循合法、安全、有效的原則，投資取得的收益應當全部用于慈善目的；重大投資方案應當經決策機構組成人員三分之二以上同意。慈善組織的負責人和工作人員不得在其投資的企業兼職或者領取報酬（草案第五十四條）。三是慈善組織應當積極開展慈善活動，充分、高效運用慈善財產，并遵循管理成本最必要原則，厲行節約，減少不必要的開支。慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于前三年收入平均數額的百分之七十，年度管理成本不得超過當年總支出的百分之十五；其他慈善組織開展慈善活動的年度支出以及管理成本的標準，由國務院民政部門會同國務院財政、稅務等部門依照上述原則制定。捐贈協議對單項捐贈財產的慈善活動支出和管理成本有約定的，按照其約定（草案第六十條）。
（六）關于慈善服務
慈善服務是慈善事業的重要組成部分。草案對慈善服務作了以下規定：一是慈善組織招募志愿者參與慈善服務，應當公示與慈善服務有關的全部信息，告知服務過程中可能發生的風險（草案第六十四條）。二是慈善組織應當對志愿者實名登記，記錄志愿者的服務時間、內容、評價等信息；根據志愿者的要求，慈善組織應當無償、如實出具志愿服務記錄證明（草案第六十五條）。三是慈善組織安排志愿者參與慈善服務，應當與志愿者的年齡、文化程度、技能和身體狀況相適應；慈善組織應當為志愿者參與慈善服務提供必要條件，保障志愿者的合法權益；慈善組織安排志愿者參與可能發生人身危險的慈善服務前，應當為志愿者購買相應的人身意外傷害保險（草案第六十六條、第六十八條）。
（七）關于慈善事業發展的促進措施
草案專章規定了支持慈善事業發展的促進措施，尤其對慈善活動享有的稅收優惠作了規定：一是明確慈善組織、捐贈人、受益人依法享受稅收優惠（草案第七十九條至第八十二條）。二是為落實中央扶貧開發工作會議精神，草案規定國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優惠政策（草案第八十四條）。三是針對大額捐贈稅前扣除比例問題，草案專門規定，企業慈善捐贈支出超過法律規定的準予在計算企業所得稅應納稅所得額時當年扣除的部分，允許結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除（草案第八十條）。
此外，草案還對慈善活動的監督管理、服務引導以及慈善領域違法行為的法律責任等作了相應規定。
《中華人民共和國慈善法（草案）》和以上說明，請審議。