“走出去”安全網(wǎng)構(gòu)建中的“三駕馬車”

摘要

中國海外利益拓展的力度、廣度和深度都是空前的，中國海外利益集聚的規(guī)模也越來越大。如何構(gòu)建中國“走出去”的安全網(wǎng)保護(hù)中國海外利益，正迫切地要求政府、社會(huì)、企業(yè)和公民做出回答。這其中，中國學(xué)界尤為關(guān)注政府在安全網(wǎng)構(gòu)建的作用，呼吁政府加大領(lǐng)事資源投入和動(dòng)用軍事力量的呼聲十分強(qiáng)烈。為“走出去”編織牢固的安全網(wǎng)，是政府不可推卸和應(yīng)盡的責(zé)任。但是，必須認(rèn)識(shí)到中國海外利益的超大規(guī)模以及安全網(wǎng)建設(shè)所需的巨大資源。從這些基本情況出發(fā)，必須改變單純依靠政府的局面，調(diào)動(dòng)市場和社會(huì)的力量參與安全網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從一架馬車到三架馬車的機(jī)制性轉(zhuǎn)變。

作者簡介

李少杰，男，清華大學(xué)碩士在讀，察哈爾學(xué)會(huì)項(xiàng)目主管，現(xiàn)負(fù)責(zé)“民營安保公司和中國海外利益保護(hù)”課題工作。郵箱：shaojieli08@gmail.com。

隨著中國“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，海外利益正日益成為中國國家利益的重要組成部分。數(shù)以萬計(jì)的中資企業(yè)在全球各個(gè)角落投資業(yè)務(wù)、承攬工程，數(shù)以百萬計(jì)的中國公民在全世界游學(xué)、務(wù)工和經(jīng)商，數(shù)以千萬計(jì)的中國游客正興致勃勃地游覽世界的美景。中國海外利益拓展的力度、廣度和深度都是空前的，集聚的規(guī)模也越來越大。然而，當(dāng)今世界并不太平，近年來波及和針對中國公民及境外企業(yè)的安全事件更是層出不窮。如何保護(hù)海外利益，構(gòu)建中國“走出去”的安全網(wǎng)正迫切地要求得到回答。

在安全網(wǎng)構(gòu)建的討論中，中國學(xué)界較為關(guān)注政府的作用，呼吁政府加大領(lǐng)事資源投入和動(dòng)用軍事力量的呼聲尤為強(qiáng)烈。然而正如一些學(xué)者所指出的那樣：“此種對海外利益保護(hù)的解讀所體現(xiàn)出來的，是我們對海外利益本身的理解還不夠深入，對海外利益保護(hù)途徑的想象還相當(dāng)狹隘?！笨紤]到中國海外利益的“超大規(guī)?！碧匦?，“走出去”安全網(wǎng)構(gòu)建將需要與之適應(yīng)的“超大規(guī)?！钡馁Y源。然而，盡管我國正不斷加大資源的投入力度，政府顯然還是缺乏足夠的資源來構(gòu)建安全網(wǎng)。

如何為構(gòu)建“走出去”安全網(wǎng)提供足夠的資源？如何推進(jìn)海外安全治理體系和能力的現(xiàn)代化?本文認(rèn)為，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于機(jī)制性創(chuàng)新，有賴于發(fā)揮政府、市場和社會(huì)“三套車”的力量。本文將首先明確中國海外利益“超大規(guī)?！边@一特性，其次對現(xiàn)有的可用于安全網(wǎng)建設(shè)的資源進(jìn)行評估，資源現(xiàn)狀的評估將有助于理解為什么本文會(huì)在第三部分指出政府中心型安全網(wǎng)建設(shè)是漏洞百出的。在上述分析的基礎(chǔ)上，本文將通過分析政府、市場和社會(huì)三者之間的關(guān)系，提出對“走出去”安全網(wǎng)構(gòu)建的一些建議。

一、中國海外利益：超大規(guī)模的挑戰(zhàn)

在探討如何保護(hù)中國海外利益之前，有必要對中國海外利益進(jìn)行探討。應(yīng)該說，關(guān)于海外利益的定義等一般性的問題學(xué)界已經(jīng)有比較多的研究。在明確海外利益所具備的普遍性之外，尤為重要的是明確中國海外利益所具備的特殊性，即具備“中國特色”的部分。

中國海外利益有哪些“中國特色”？清華大學(xué)的胡鞍鋼教授的一番發(fā)言尤為具有啟發(fā)性：中國崛起更類似于1870-1913年美國崛起和1950-1973年日本崛起，所不同的是，它是世界現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史上人口和勞動(dòng)力規(guī)模最大的崛起，也是世界上經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和市場發(fā)展速度最快的崛起，還是世界上資源消耗總量最大的崛起，這是前所未有的崛起。同樣的，中國海外利益發(fā)展也具有和中國崛起一脈相承的最本質(zhì)的一個(gè)相似點(diǎn)，這就是“超大規(guī)?！薄Ρ戎忻纼蓢囊恍?shù)據(jù)有助理解所謂的超大規(guī)模。美國作為一個(gè)老牌的全球大國，其全球利益的發(fā)展和積聚歷經(jīng)了一個(gè)長達(dá)數(shù)百年的過程；而中國，一個(gè)新興的發(fā)展中大國，在較短的時(shí)間內(nèi)各個(gè)主要指標(biāo)上都接近了美國的全球利益水平。

第一，對外投資存量和流量。就對外直接投資的存量而言，中國和美國相比還不占優(yōu)勢，僅相當(dāng)于美國的10%。但在流量方面，中國正大踏步往前追，已經(jīng)成為全球三大投資國之一。2013年，中國共對全球156個(gè)國家和地區(qū)的5090家境外企業(yè)進(jìn)行了直接投資，實(shí)現(xiàn)非金融類直接投資（下同）901.7億美元，同比增長16.8%。第二，海外企業(yè)數(shù)量和世界五百強(qiáng)企業(yè)數(shù)量。2014年的最新數(shù)據(jù)顯示，中國在全球范圍內(nèi)擁有31594家境外投資企業(yè)，而且這個(gè)數(shù)字每天都在增加。中國大型的跨國公司的數(shù)量也蔚然可觀，漸成規(guī)模。《財(cái)富》最新的世界500強(qiáng)排行榜顯示，中國上榜公司數(shù)量達(dá)到100家，超過日本的57家，逼近了美國的128家。第三，公民出境次數(shù)。2001年，中國公民出境人數(shù)達(dá)到1213.31萬人；2013年，中國有9000多萬人出境，其中3000多萬是到港澳臺(tái)以外的其它國家和地區(qū)。這一數(shù)字和美國3000多萬的出境人數(shù)持平。

此外，中國海外利益的另外一個(gè)與超大規(guī)模相關(guān)的特點(diǎn)是所謂的“超快擴(kuò)張”。以安哥拉為例，1999年那里只有二十余個(gè)華人。13年后的2012年，中國在安哥拉的華人總數(shù)已經(jīng)高達(dá)二十余萬人。李克強(qiáng)總理訪問安哥拉的2014年，中國在當(dāng)?shù)氐墓窨倲?shù)已經(jīng)達(dá)到了26萬。而同一時(shí)期，美國在非洲全部的公民總數(shù)是17.1萬，僅相當(dāng)于中國在非人數(shù)的16%。而且，中國海外利益擴(kuò)張的趨勢有望繼續(xù)保持很長一段時(shí)間。特別是考慮到中國只是一個(gè)處于中等發(fā)展水平的發(fā)展中國家，中國海外利益擴(kuò)張的前景十分的明朗，未來的規(guī)模將會(huì)更加的巨大。

二、貧瘠的保護(hù)資源

超大規(guī)模使得中國對海外利益的理解以及保護(hù)機(jī)制的選擇將會(huì)很大地有別于一些國家。挪威大使舒爾·拉爾森(Sjur Larsen)曾就挪威的領(lǐng)事保護(hù)的目標(biāo)有這樣一番言論：（我們的）海外保護(hù)甚至?xí)P(guān)注到一位婦女抱怨在撤僑過程中上廁所不方便的信息，力求讓每位公民滿意。同樣提倡外交為民，中國就不可能把領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)的目標(biāo)定在這個(gè)層面，而是更傾向于保護(hù)境外企業(yè)和公民的基本的生命和財(cái)產(chǎn)安全。當(dāng)然，在資源充裕的時(shí)候，政府并不反對甚至也積極這樣做。然而，正如下文將要討論的一樣，資源恰恰是中國構(gòu)建安全網(wǎng)中所最為匱乏的，克服資源的匱乏也正是構(gòu)建安全網(wǎng)所面臨的最大的挑戰(zhàn)。

必須指出，資源可以是多種多樣的，實(shí)際的運(yùn)用也可以有多種形式。具體到海外安全網(wǎng)構(gòu)建而言，我國政府的資源主要是人力和資金，聚集在中央政府的外交、商務(wù)、安全和軍事部門，往往以領(lǐng)事保護(hù)和軍事手段的形式表現(xiàn)出來。那么，我國政府所具備的資源現(xiàn)狀是什么樣的？

第一，外交方面?？梢詮耐饨毁M(fèi)用和外交人員數(shù)量兩個(gè)方面來衡量。首先，中國外交費(fèi)用捉襟肘見。2011年，中國外交費(fèi)（含外交支出和對外援助）僅為309.58億人民幣，僅相當(dāng)于當(dāng)年度軍費(fèi)的5.14%，勉強(qiáng)占國家財(cái)政收入3‰。具體其中有多少直接用于領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)，尚不清楚。外交部領(lǐng)事司司長黃屏曾說：“用于公民海外保護(hù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)只有2000萬人民幣?！蓖饨蝗藛T的數(shù)量也不多。2009年時(shí)，外交部干部司司長田學(xué)軍曾透露說我國共有駐外外交機(jī)構(gòu)254個(gè)（2014年的數(shù)字為260個(gè)，筆者注）、駐外外交人員5000多人，其中2500人來自外交部。當(dāng)然，這其中只有大約600人專職從事領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)工作?？紤]到入境外國人數(shù)量不斷增長，使領(lǐng)館不可能將全部的精力都放在服務(wù)中國境外企業(yè)和人員身上，工作重點(diǎn)也多放在了簽證服務(wù)領(lǐng)域。

第二，軍事方面。人民解放軍是我國武裝力量的主體。我國軍費(fèi)的增長和國防現(xiàn)代化的速度和力度近年來都是尤為可觀的。2012年，中國的國防支出達(dá)到了6027.91億人民幣，是當(dāng)年外交費(fèi)用的19.5倍，達(dá)到了國家財(cái)政收入的5.8%。在實(shí)踐中，人民解放軍可以通過海上護(hù)航、撤離海外公民、應(yīng)急救援等海外行動(dòng)維護(hù)中國的海外利益。然而，中國目前沒有海外軍事基地，只有1支剛剛成形的航母艦隊(duì)以及一些在聯(lián)合國框架下執(zhí)行維和護(hù)航任務(wù)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)行海外救援任務(wù)的經(jīng)驗(yàn)并不豐富。

橫向比較而言，我國政府所掌握的資源嚴(yán)重地落后于一些大國。以美國為例，它的國際事務(wù)支出預(yù)算約占聯(lián)邦政府預(yù)算的1%（約為516億美元），該比例是中國2012年外交費(fèi)用在國家財(cái)政中比例的3倍還多，516億美元的預(yù)算更是我國外交費(fèi)用的10倍還要多。美國的外交人員隊(duì)伍也十分的龐大。2011年的數(shù)據(jù)顯示，美國有超過11000的駐外人員（Foreign Service），超過9000的國內(nèi)人員（Civil Service），以及數(shù)字更為龐大的超過37000人的外籍雇員(ForeignService National employees)。美國的軍事實(shí)力更是獨(dú)步天下。2011，美國的國防支出是6837億美元，是中國國防支出的10倍還要多。美國有超過1000個(gè)海外軍事基地，10個(gè)在役的航母艦隊(duì)以及豐富的全球部署和作戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)?？梢钥闯?，中國在維護(hù)海外利益的能力上和美國有一定差距。

在意愿維度上，中國更傾向于“息事寧人”而不愿像美國一樣“窮追不舍”。中國奉行不干涉政策，不愿干涉他國內(nèi)政，不愿意輕易訴諸武力。2012年，中水電公司29名員工在蘇丹被綁架，中國駐蘇丹維和大隊(duì)的315名官兵紛紛請戰(zhàn)，提出“同胞一天不安全，官兵一天不上崗”的口號。中國軍隊(duì)情緒激動(dòng)，部分工程也驟然停工。盡管面臨巨大壓力，中國政府仍然沒有同意駐蘇丹維和部隊(duì)的請求。而美國為本國利益往往不顧他國是否同意，動(dòng)輒觸動(dòng)軍艦、飛機(jī)和特種部隊(duì)執(zhí)行種種任務(wù)。例如，同樣人質(zhì)在索馬里被綁，美國政府就敢出動(dòng)特種部隊(duì)直接進(jìn)入他國解救人質(zhì)，而我國則只是花錢了事。

可以看出，就保護(hù)海外利益所擁有的資源來說，我國無論是在資源總量還是在人均量都遠(yuǎn)遜于美國?！叭丝诨鶖?shù)大，人均資源占有量少”這一社會(huì)主義初級階段的具體國情，不僅反映在國內(nèi)建設(shè)層面上，也反映在海外保護(hù)能力的建設(shè)上。而建設(shè)中國海外安全網(wǎng)就是要從這個(gè)“最大的實(shí)際”出發(fā)，提高實(shí)踐的自覺性，認(rèn)識(shí)到建設(shè)中必然存在的長期性和艱巨性。任何一種海外安全網(wǎng)的建設(shè)方案，都必須立足于解決我國日益增長的海外利益保護(hù)需求和貧瘠的保護(hù)資源之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

三、命運(yùn)多舛的政府中心型安全網(wǎng)

在推進(jìn)中國海外安全問題治理的進(jìn)程中，有一種意見尤為突出，這就是對政府能力的過高期待。應(yīng)該說，這種期待無可非議。國家本就負(fù)有保護(hù)本國公民和企業(yè)的責(zé)任，不管他們是在國內(nèi)還是在國外。李克強(qiáng)總理在安哥拉訪問時(shí)指出：“外交工作要立地，服務(wù)海外企業(yè)和公民。黨中央、國務(wù)院高度重視海外民生工程能力建設(shè)。我們要加大對領(lǐng)事保護(hù)工作的投入，加強(qiáng)海外領(lǐng)事保護(hù)力量，盡快建成全球領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急呼叫中心，使同胞們不管走到哪里，領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)就跟到哪里”。應(yīng)該說，中國政府保護(hù)中國企業(yè)和公民合法權(quán)益的意愿是十分強(qiáng)烈的，沒有推卸保護(hù)的責(zé)任并積極回應(yīng)相應(yīng)的期待。黨和政府采取了一系列措施，從國家層面提升構(gòu)建海外安全網(wǎng)的能力，履行向企業(yè)和公民提供安全保護(hù)的義務(wù)。

中國外交部新建了領(lǐng)事保護(hù)中心并積極籌建全球領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急呼叫中心，努力爭取增加外交人員編制。為了改變領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)遲滯落后淪為事后應(yīng)急處理的印象，外交部還積極提出并推進(jìn)“預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)”建設(shè)。外交部數(shù)據(jù)還顯示，在2007年到2011年的5年時(shí)間里，外交部處理的領(lǐng)事保護(hù)案件超過12萬起。外交部還牽頭國內(nèi)20多個(gè)部門組成“境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部級聯(lián)席會(huì)議”這樣一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門應(yīng)對境外中國公民和機(jī)構(gòu)的安全事件。商務(wù)部作為境外中資企業(yè)的主管單位，很早就開始企業(yè)境外安全的制度建設(shè)，制定并出臺(tái)了大量的指導(dǎo)性文件。商務(wù)部所出臺(tái)的《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理指南》是首個(gè)針對“走出去”企業(yè)境外安全風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)性文件，借鑒吸收了國際先進(jìn)管理理論和一些企業(yè)在境外安全風(fēng)險(xiǎn)管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)效果。

國家安全和軍事部門也積極參與安全網(wǎng)的建設(shè)，承擔(dān)了大量工作。第一，安全部門方面。公安部在30多個(gè)國家派駐的有警務(wù)聯(lián)絡(luò)官。9·11事件后，我國開始把反恐斗爭的陣地延伸到國外。在此過程中，成功化解了多起“東突”恐怖勢力襲擊我駐外使館和中資機(jī)構(gòu)的圖謀，協(xié)助抓捕、遞解回國一批恐怖分子。駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)積極協(xié)助外交部門加強(qiáng)對駐在國（地區(qū)）治安形勢及針對華人犯罪情況的調(diào)研和評估，切實(shí)維護(hù)海外中國公民的合法權(quán)益。第二，軍事部門方面。2008年，中國軍艦赴亞丁灣海域護(hù)航；2011年，中國海空軍成功參與利比亞撤僑行動(dòng)，進(jìn)一步展示了軍隊(duì)在海外利益保護(hù)中所能發(fā)揮的重要作用。2013年版的中國國防白皮書更是宣示：有效遂行非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)任務(wù)，加強(qiáng)應(yīng)急救援、海上護(hù)航、撤離海外公民等海外行動(dòng)能力建設(shè)，為維護(hù)國家海外利益提供可靠的安全保障。

政府所采取的這些措施的效果如何？就其大面來說是積極的和有效果的。2012年，在黨的第十八次全國代表大會(huì)上，胡錦濤將維護(hù)國家利益和我國公民、法人在海外合法權(quán)益視為了我國外交工作的新成就?？梢钥闯觯诰S護(hù)中國海外利益方面的確發(fā)揮了重要的作用。不過，實(shí)踐中難免有不盡如人意的地方，這些不盡如人意的地方被中國海外利益的超大規(guī)模所放大成為全局性和系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，制約著中國海外利益保護(hù)取得更大的進(jìn)展。2013年的國防白皮書認(rèn)為：中國海外利益的安全風(fēng)險(xiǎn)正在上升。這種事與愿違的情景歸根結(jié)底是由于海外中國公民和企業(yè)的超大規(guī)模的安全需求同政府的保護(hù)能力方面所存在巨大差距。

這種差距是顯而易見的。中國大約有600 名駐外領(lǐng)事官員，平均每名領(lǐng)事官員要負(fù)責(zé)處理大概 18萬名在外中國公民的領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)。這個(gè)數(shù)字是美國的近30倍。這一方面表明我國領(lǐng)事保護(hù)的效率可能比較高，另一方面也反映了領(lǐng)事資源緊缺的嚴(yán)重程度。中國駐坦桑尼亞大使呂友清曾憤憤地說：在坦桑尼亞，大概有70位外國大使。沒有一個(gè)國家的大使，像我們這樣，成天愁中國人在這邊的領(lǐng)事保護(hù)問題。就軍事方面而言，中國則缺乏遂行海外軍事任務(wù)的充足的能力和后勤基地。以亞丁灣護(hù)航為例，中國軍艦面臨嚴(yán)重的后勤補(bǔ)給問題，不能及時(shí)補(bǔ)充所需蔬菜等物資。一位隨軍記者感嘆地說道：外軍在后勤保障的科學(xué)性上做得明顯好于我們。

因此，必須對政府在海外安全網(wǎng)建設(shè)中的作用有客觀的認(rèn)識(shí)：政府當(dāng)然應(yīng)該積極維護(hù)中國企業(yè)和公民的安全利益，但指望政府承擔(dān)全部責(zé)任的想法單向加大了政府方面的資源壓力，既非常的不現(xiàn)實(shí)又非常有害。外交部領(lǐng)事司副司長、領(lǐng)事保護(hù)中心主任郭少春曾指出：有些公民對政府普遍期待過高、依賴過度，產(chǎn)生“等靠要”和“免費(fèi)吃大餐”的心理，希望政府提供“保姆式”服務(wù)，甚至提出許多無理要求。一些企業(yè)懷著“發(fā)財(cái)我來，有事兒找你”的僥幸心理，在沒有做好全面系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評估的之時(shí)就匆匆忙忙走出去，加大了安全風(fēng)險(xiǎn)。2014年6月份，中國某公司數(shù)千名員工被困伊拉克。一位曾在伊拉克工作、現(xiàn)負(fù)責(zé)某企業(yè)安保的負(fù)責(zé)人告訴筆者：“該公司之前讓我?guī)兔雌渌贫ǖ陌踩A(yù)案，我問撤退時(shí)陸路如果被封鎖怎么辦，他們說那不是還有政府嗎?！?/p>

此外，政府提供的服務(wù)不一定符合中國公民和企業(yè)的需要。一些學(xué)者指出，目前中國政府和政策性銀行提供的風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告等文件，只停留在國家層面上的安全風(fēng)險(xiǎn)，并沒有充分捕捉到當(dāng)?shù)貨_突動(dòng)態(tài)的細(xì)微差別，這種差別在各個(gè)地區(qū)大不相同，并且會(huì)迅速變化。在另外一些情況下，政府不便公開介入一些有關(guān)中國公民和境外企業(yè)的安全事件。一位長期研究中國海外利益保護(hù)的學(xué)者曾直言不諱地說:“中國一些企業(yè)出了事兒老想依靠政府，一些本可以私下解決的事情因?yàn)檎慕槿胱兊糜l(fā)棘手，更難解決?！?/p>

四、三駕馬車：政府、市場和社會(huì)

為中國公民和企業(yè)“走出去”編織安全網(wǎng)是一個(gè)我國現(xiàn)代化進(jìn)程中所出現(xiàn)的問題，它的解決也必須依托現(xiàn)代化的國家治理體系。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。有學(xué)者指出，現(xiàn)代治理機(jī)制分為國家機(jī)制、市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要推進(jìn)國家、市場和社會(huì)形成良性的互動(dòng)機(jī)制。落腳到中國公民和企業(yè)海外合法權(quán)益這一議題上，政府應(yīng)該如何推進(jìn)海外安全治理體系和能力的現(xiàn)代化？筆者以為，核心在于明確政府、市場和社會(huì)各自應(yīng)發(fā)揮的作用，理順三者之間的關(guān)系以求最大化構(gòu)建安全網(wǎng)所必需的資源供給。

第一，加強(qiáng)政府能力建設(shè)，完善三個(gè)層次的協(xié)調(diào)機(jī)制。安全，作為一種公共物品，是國家的一項(xiàng)非常傳統(tǒng)和非?；镜姆?wù)。國家對暴力的合法壟斷以及相應(yīng)的安全供給是國家本質(zhì)上區(qū)別于其他非法暴力團(tuán)體的基本特征。。全球化使得以往在國內(nèi)安全供給上頗為有效的政府在向公民和企業(yè)提供海外安全服務(wù)上面臨一些困難和挑戰(zhàn)。但當(dāng)前中國政府所能掌握用于海外安全的資源相對還較為有限，邊際收益顯著地大于邊際成本。而且，這一收益大于成本的局面在未來的10到20年內(nèi)都不會(huì)發(fā)生改變。因此，加大外交和軍事投入是理性的，特別是外交能力建設(shè)仍具有極大的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)然，增加外交和軍事投入是一個(gè)較長的過程，不可能一蹴而就。短時(shí)間大量投入的增加也是不現(xiàn)實(shí)的，增加的投入也很難轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)可用的安全網(wǎng)資源。但是通過理順現(xiàn)有機(jī)制，還是有一些較快提升能力的方法。這其中，有三個(gè)層面的機(jī)制尤為需要被理順。

一是國家間關(guān)系。當(dāng)前，中國和很多國家的經(jīng)貿(mào)合作水平已經(jīng)較高了，經(jīng)貿(mào)投資方面的磋商機(jī)制較為成熟。但與此相適應(yīng)的、安全領(lǐng)域的雙邊和多邊機(jī)制卻嚴(yán)重不足中國應(yīng)該積極地向中資企業(yè)和公民集中國的政府表達(dá)自己的安全關(guān)切，加強(qiáng)在安全領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，必要時(shí)可以提供物資和人員的幫助與支持。在這方面，跨國警務(wù)合作機(jī)制提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的抓手。到目前為止，我國和30多個(gè)國家有警務(wù)合作機(jī)制，應(yīng)該說還有較大的發(fā)展空間。

二是中央-地方關(guān)系。傳統(tǒng)上，為海外公民提供安全保護(hù)是中央政府的職責(zé)，地方政府發(fā)揮的作用十分有限。然而，現(xiàn)實(shí)國情決定，中央政府無力提供全方位和高質(zhì)量的安全保護(hù)服務(wù)。動(dòng)員規(guī)范地方政府參與海外企業(yè)和公民的安全管理和服務(wù)，發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性勢在必行。然而，地方政府參與海外安全網(wǎng)建設(shè)尚還處在一個(gè)較為自發(fā)和松散的階段，缺乏明確的機(jī)制性框架。有效整合地方資源，將成為中國海外安全網(wǎng)治理的一大契機(jī)和創(chuàng)新。

三是更好地協(xié)調(diào)各個(gè)部委之間的關(guān)系。參與中國海外利益保護(hù)的部門數(shù)量眾多，有外交部、商務(wù)部、公安部、軍隊(duì)以及其他的很多部門。這些部門在保護(hù)海外公民和安全的行動(dòng)并沒有想象中的協(xié)調(diào)一致，有可能造成資源的浪費(fèi)。原有的“境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部級聯(lián)席會(huì)議”只是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不具備足夠的力量去統(tǒng)攝這些部門的行動(dòng)。相比之下，新成立的國家安全委員可能是更好的選項(xiàng)。

第二，培育安全資源市場，尊重市場配置資源的作用。建立旨在保護(hù)海外中國公民和企業(yè)的安全網(wǎng)建設(shè)是一項(xiàng)制度性工作，需要在政府、企業(yè)和公民之間實(shí)現(xiàn)成本與責(zé)任的分?jǐn)偂Ｎ鞣桨l(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，市場可以在提供安全資源上發(fā)揮十分重要的作用功能。在市場的調(diào)節(jié)作用下，安全作為公共物品的面目模糊起來，作為私人物品的面目逐漸清晰。“安全私有化”這一進(jìn)程發(fā)端于20世紀(jì)70年代，在冷戰(zhàn)后愈演愈烈。安全的私有化意為著暴力不僅依據(jù)權(quán)威分配而更傾向于依賴財(cái)富進(jìn)行分配，國家不再是暴力的壟斷性擁有者和使用者。

安全私有化帶來安全資源市場的繁榮。安全資源市場的發(fā)育和發(fā)展有助于公司和公民應(yīng)選擇商業(yè)化的方式自行負(fù)責(zé)利益保護(hù)，這將極大地減輕政府的資源壓力。私營軍事安保公司（Private Military and Security Company，PMSC）是安全私有化的一個(gè)重要產(chǎn)物。有人曾預(yù)測到2010年，美國和西歐的私營軍事/安全產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值將達(dá)到2020億美元。西方國家和政府鼓勵(lì)和支持企業(yè)和公民的訴諸市場，向私營軍事安保公司購買安全服務(wù)的做法。以英國政府為例，它向在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)運(yùn)營的英國企業(yè)提供私營軍事安保公司的清單，幫助這些企業(yè)解決自身安全問題。

我國沒有公開倡導(dǎo)安全資源的私有化，但這一進(jìn)程并非不存在于中國海外“安全網(wǎng)”的建設(shè)過中。就政府層面而言，外交部就與國際SOS這一安保企業(yè)簽署了合約，用于獲取全面的醫(yī)療及安全援助服務(wù)。外交部還逐步將一些非核心的領(lǐng)事服務(wù)外包給一些企業(yè)，新建成的全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心就是由民生銀行代建代維的。在企業(yè)層面，2004年，國務(wù)院召開會(huì)議研究部署加強(qiáng)中國境外人員和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作，確立了境外中資企業(yè)在境外安全保護(hù)工作中的第一責(zé)任主體地位。企業(yè)的第一責(zé)任主體地位的確立推動(dòng)了境外中資企業(yè)安全管理觀念的革新，企業(yè)開始嚴(yán)肅認(rèn)真尋求海外安全的解決方式。根據(jù)項(xiàng)目所在國安全情況，很多企業(yè)項(xiàng)目預(yù)算的3%-5%用作安保資金，落實(shí)“物防、人防和技防”措施。在一些高風(fēng)險(xiǎn)國家，如伊拉克等國，安保支出甚至占到項(xiàng)目預(yù)算的百分之十幾。中石化還和北京的一家安保公司合作，將安保工作系統(tǒng)地外包出去。

可以看出，市場化運(yùn)作不僅僅是西方國家的經(jīng)驗(yàn)，也是我國推進(jìn)安全網(wǎng)建設(shè)的一個(gè)既成措施，更是深化改革的一個(gè)重要方向?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精辟地指出要處理好政府和市場的關(guān)系，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，使“市場在資源配置中起決定性作用”。

我國安全資源市場才剛剛起步，面臨諸多政治上和法律上的困難。山東一家安保集團(tuán)的負(fù)責(zé)人曾說：“最大的難點(diǎn)是中國保安進(jìn)軍海外市場缺乏立法（主要是指槍支管理方面的法律問題）支持”。中國政府連續(xù)出臺(tái)的幾部指導(dǎo)性文件都曾提出使用私營軍事安保公司來維護(hù)海外安全，但嚴(yán)厲的《槍支管理法》讓這些公司在實(shí)際從事該行業(yè)的時(shí)候難以著手。因此大部分的企業(yè)會(huì)選擇在法律較為寬松的東南亞地區(qū)和行動(dòng)國注冊公司，來規(guī)避涉及槍支獲取和使用的風(fēng)險(xiǎn)。一位安保公司的負(fù)責(zé)人哀嘆地說：“這是一個(gè)灰色地帶，政府不愿意約束我們，也不愿意為我們開展海外業(yè)務(wù)提供幫助和支持。”因此，應(yīng)該著力培育安全資源交易的市場，制定有利于安全資源市場發(fā)育的政策，讓市場而非政府在海外安全上發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。

第三，鼓勵(lì)社會(huì)化參與，推動(dòng)社會(huì)組織參與安全管理。海外安全問題不是一個(gè)人或者一個(gè)企業(yè)的事情，而是涉及眾多公民和企業(yè)的具有全局性意義的事件。它的治理也涉及了包括政府、企業(yè)和公民在內(nèi)的不同層次的眾多治理主體。作為對正式治理結(jié)構(gòu)的一種補(bǔ)充和發(fā)展，海外社團(tuán)等社會(huì)組織作為中國境外企業(yè)和公民自組織和自管理的一種形式，正在海外安全治理上獲得巨大的生命力。中國駐坦桑尼亞大使曾說：“我們有四句話，自我組織、自我管理、自我教育、自我保護(hù)，依靠組織的力量來保護(hù)自己。不要害自己，也害別人?！?/p>

社團(tuán)組織在安全治理上，有著獨(dú)特的優(yōu)勢：，一是進(jìn)行自我教育和自我管理，降低了因公民和企業(yè)自身行為失誤招致襲擊的可能性，緩解中國公民和企業(yè)自身之間的矛盾；二是增強(qiáng)了中資企業(yè)和公民“討價(jià)還價(jià)”的能力，在安全事件發(fā)生后將損失最小化；三是相比官方的正式機(jī)構(gòu)，具備更大的政治靈活性。此方面的例證早已有之，例如古代在日華人華僑的“唐通事”制度，現(xiàn)代的南非華人警民合作中心等，它們均表明了一個(gè)自發(fā)的社會(huì)組織所具有的巨大的潛力。

南非雖然是一個(gè)發(fā)達(dá)國家，但國內(nèi)社會(huì)治安狀況惡劣，各類嚴(yán)重暴力犯罪居高不下，針對中國人的各種犯罪和侵害活動(dòng)也時(shí)有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2003年至2011年，共有100余名僑胞遇害，僅2004年就有22名華人同胞在南非遇害。在這種背景下，“南非華人警民合作中心”于2004年1月宣告正式成立。中心成立后，與部分警察部門建立了互通信息、交換情報(bào)等機(jī)制，協(xié)助警方偵辦了多起涉及華人犯罪的大要案，打掉了數(shù)個(gè)當(dāng)?shù)睾谌藫尳賵F(tuán)伙和華人內(nèi)部犯罪團(tuán)伙，大大改善了我華人社區(qū)特別是約翰內(nèi)斯堡唐人街的社會(huì)治安。公安部刑偵局劉安成局長曾說：“南非華人警民合作中心的建立是一個(gè)創(chuàng)舉，也是一個(gè)值得肯定的模式，為及時(shí)有效打擊針對華人犯罪，保護(hù)我僑胞的安全和合法權(quán)益發(fā)揮了積極作用”。鑒于南非治安無法在短期內(nèi)得到改觀，該中心正醞釀并著手在南非各省、市相繼成立隸屬本中心的省級警民合作中心，以擴(kuò)大對僑胞的服務(wù)。

事實(shí)證明，各種各樣的華人社團(tuán)、行業(yè)協(xié)會(huì)都不同程度地具備自組織和自管理的潛力。推動(dòng)這些社會(huì)組織參與海外安全管理既有可能性又有必要性。而且，中國目前在海外的社團(tuán)組織并不少，具備現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代的數(shù)字顯示，全球范圍內(nèi)有1萬多個(gè)華人社團(tuán)。時(shí)至今日，全球5000萬的華人華僑所組成的數(shù)量更是呈爆炸性增長，僅在馬來西亞一地，就約有9000個(gè)華人社團(tuán)。這些社團(tuán)組織等非正式的治理結(jié)構(gòu)的嵌入，將充實(shí)安全網(wǎng)治理所需的資源，對我國海外安全網(wǎng)的建設(shè)具有重要的作用。

結(jié)論

隨著中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的放緩，以往長期奉行的通過推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長構(gòu)建政府合法性的做法正在面臨越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。中國的對外政策和戰(zhàn)略也在經(jīng)歷類似的轉(zhuǎn)變，呼吁外交轉(zhuǎn)型的聲音不斷增強(qiáng)。這其中，外交為民的呼聲正不斷增強(qiáng)，維護(hù)我國企業(yè)和公民在海外的合法權(quán)益的重要性正在不斷上升。例如，新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年就曾說：西方國家的外交部是將保護(hù)海外僑民作為主要功能甚至唯一功能，目前中國仍然比較重視外交為經(jīng)濟(jì)服務(wù)，改革開放初期時(shí)確實(shí)是這樣，但現(xiàn)在可以更加全面。海外民生工程以及相應(yīng)的安全網(wǎng)建設(shè)是順應(yīng)時(shí)局之舉。

為“走出去”編織牢固的安全網(wǎng)是政府不可推卸和應(yīng)盡的責(zé)任，正如外交部領(lǐng)事司司長所說：無論身在何方，都有祖國保駕護(hù)航。然而，海外安全網(wǎng)的建設(shè)不是一件簡單的事情，更不是政府乃至外交部一己之力能夠完成的事情。海外安全網(wǎng)建設(shè)亟待理順政府、市場和社會(huì)三者之間的關(guān)系，而理順政府、市場和社會(huì)三者之間的關(guān)系就是讓政府、市場和社會(huì)各歸其位，各司其職。政府要轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)從“劃船”到“掌舵”轉(zhuǎn)變，發(fā)揮主導(dǎo)作用和托底作用。市場應(yīng)該從目前的從屬機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩W(wǎng)建設(shè)的首要機(jī)制，發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。社會(huì)組織作為海外公民和企業(yè)自組織、自管理的重要形式，其作為安全網(wǎng)建設(shè)的重要補(bǔ)充和發(fā)展的作用應(yīng)該得到足夠的重視?？傊?，構(gòu)建“走出去”安全網(wǎng)必須改變單純依靠政府的局面，調(diào)動(dòng)市場和社會(huì)的力量參與安全網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從一架馬車到三架馬車的機(jī)制性轉(zhuǎn)變。

?