支振鋒：法治是反腐與改革的公約數(shù)

支振鋒 《環(huán)球法律評(píng)論》雜志副主編 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員

十八屆四中全會(huì)的重要主題是全面推進(jìn)依法治國(guó)，反腐將成為其組成部分。實(shí)踐證明，沒有有效的反腐，全面深化改革最終將成為空談；而如果沒有法治，則反腐也將終成鏡花水月。在十八大之后迅疾的反腐風(fēng)暴中，認(rèn)真思索法治，既是契機(jī)，也是必然。

貪腐在于人性的不完美

官商勾結(jié)、賣官鬻爵、貪污腐敗、貧富分化、環(huán)境污染、司法不公、政府失信、政黨惡斗、種族撕裂、社會(huì)歧視、政治操縱、犯罪高發(fā)、道德滑坡、黑社會(huì)橫行、食品衛(wèi)生危機(jī)、民眾移民外逃……幾乎人類所有的慘劇都在這里上演，所有的丑惡都在這里肆虐！

也許難以想象。這，就是鍍金時(shí)代的美國(guó)！

18世紀(jì)60年代，內(nèi)戰(zhàn)之后，百?gòu)U待興，美國(guó)終于迎來其歷史上的第一次騰飛。然而，內(nèi)戰(zhàn)英雄格蘭特卻成了政治“罪人”，在格蘭特、海斯、克利夫蘭等一系列平庸總統(tǒng)執(zhí)政期間，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也進(jìn)入了貪腐的快車道，社會(huì)誠(chéng)信淪落、政府誠(chéng)信喪失。在美國(guó)地方政府中操縱選舉、控制市政建設(shè)、貪污腐敗的“城市老板”橫行近一個(gè)世紀(jì)，眾議院成為拍賣行，政府成為利益交換地，而法院則是當(dāng)之無愧的幫兇。

時(shí)人哀嘆，“貪污腐敗與無法無天，就是美國(guó)風(fēng)氣”，舉國(guó)“一切向錢看”，哲學(xué)家威廉·詹姆斯痛心疾首，“整個(gè)國(guó)家，把成功理解為金錢，這是一種民族病”；1905年，有法國(guó)人繪制了覆蓋45州的美國(guó)地圖，發(fā)現(xiàn)其中25個(gè)州完全腐敗，13個(gè)州部分腐敗，只有6個(gè)州勉強(qiáng)算得上政治清明；有學(xué)者考察之后制作的美國(guó)“腐敗與欺詐指數(shù)曲線”（1815-1975年）顯示，1840年之后的半個(gè)多世紀(jì)是美國(guó)最腐敗的時(shí)候，并在與格蘭特總統(tǒng)的兩個(gè)任期（1868-1876）大致重合的期間達(dá)到頂峰。這段歷史也因馬克·吐溫的諷刺性同名小說而被稱為“鍍金時(shí)代”。

可以說，腐敗是所有人類的頑疾，它內(nèi)在于人性的不完美之中，但也是一系列制度和社會(huì)性因素綜合的產(chǎn)物。制度的缺漏與權(quán)力的失控是社會(huì)性因素中最根本的，在腐敗開始肆虐的1840年，美國(guó)雖然已經(jīng)建國(guó)60多年，但制度粗疏，尚難稱得上是現(xiàn)代國(guó)家，官員、議員和法官的腐敗，從根本上說是制度性的。選舉失靈，法治無力，在當(dāng)時(shí)已達(dá)極致。而內(nèi)戰(zhàn)之后，大發(fā)展促進(jìn)了大腐敗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)，淪為最大的腐敗淵藪之一。資料顯示，1870至1913年間，美國(guó)GDP總量增長(zhǎng)了2.4倍，其占世界GDP總量的份額從8.9%猛增至19.1%。1870年，美國(guó)鐵路路軌里程僅為5.3萬英里，1900年即劇增至25.8萬英里，1920年為40.7萬英里，半個(gè)世紀(jì)翻了8倍。鐵路一響，黃金萬兩，隨著鐵路發(fā)展，房地產(chǎn)開發(fā)和工商業(yè)消費(fèi)興起，也給貪腐提供了更多機(jī)會(huì)。紐約“城市老板”特威德的一次貪腐即為例證，當(dāng)時(shí)某縣法院建設(shè)，預(yù)計(jì)25萬美元的花費(fèi)，實(shí)際卻支出卻達(dá)800萬美元，一把椅子就470美元，一個(gè)保險(xiǎn)箱就能報(bào)賬40萬美元。

權(quán)力失控是病根

而實(shí)際上，從人類發(fā)展的歷史看，幾乎所有國(guó)家在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展時(shí)期，只要制度不健全、權(quán)力缺乏制衡，都會(huì)伴隨著極大的腐敗，即便傳統(tǒng)上認(rèn)為比較清廉的東亞和北歐，也不例外。我國(guó)的腐敗也是在改革開放之后，才在更大程度上沉渣泛起的。政府對(duì)市場(chǎng)不適當(dāng)?shù)母深A(yù)、政府保留太多不合理的行政審批、對(duì)某些企業(yè)和行業(yè)不適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼、決策機(jī)制的不夠民主和科學(xué)，以及官員權(quán)力的缺乏制約，都是導(dǎo)致腐敗高發(fā)的重要體制或機(jī)制性因素。

尤其是一把手權(quán)力的缺乏制約，最為明顯，也使得腐敗呈現(xiàn)出向集體化發(fā)展的趨勢(shì)。據(jù)媒體報(bào)道，1989年揭露的鐵道部系統(tǒng)腐敗窩案，涉及鐵道部原副部長(zhǎng)羅云光等48人。1996年，原泰安市委書記胡建學(xué)因受賄61萬元被判死緩，涉及原泰安市委副書記、市委秘書長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)等6人。1999年的廈門“遠(yuǎn)華案”，2000年的沈陽(yáng)“慕馬案”，2004年的綏化“馬德案”等，也都是一查一串，一抓一窩。根據(jù)過勇對(duì)1978年以來中國(guó)查處的383個(gè)正處級(jí)以上腐敗要案的分析，大部分案件都涉及數(shù)人，超過10人的就有66起，有23起系窩案。資料顯示，有個(gè)省份在2000年查處的大案要案中，屬集體合謀類型的就到38％，比上年增長(zhǎng)10％，是前10年的8.5倍。廣州市2002年立案?jìng)刹榈陌讣小案C案”、“串案”達(dá)219件，占立案總數(shù)的71％。2001年3月，最高人民檢察院在向第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議所做的工作報(bào)告中，也指出“窩案”增多，成為腐敗案件的一個(gè)特點(diǎn)。以廣東茂名腐敗窩案為例：2012年廣東省紀(jì)委官方通報(bào)，此窩案共涉及省管干部24人、縣處級(jí)干部218人，波及黨政部門105個(gè)，茂名市轄6個(gè)縣(區(qū))的主要領(lǐng)導(dǎo)全部涉案。但被立案查處的只有61人。2014年中央又“復(fù)查”茂名窩案，原茂名市政協(xié)主席馮立梅落網(wǎng)。最典型的是周永康案，周在漫長(zhǎng)的政治生命中，歷經(jīng)能源、地方和政法等系統(tǒng)，對(duì)周的查處掀開了一個(gè)巨大的政商關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從子女、親屬、秘書到下屬，盤根錯(cuò)節(jié)，也使得案情錯(cuò)綜復(fù)雜。

“窩案”中的涉腐官員往往形成網(wǎng)絡(luò)，而一把手就是蛛網(wǎng)中最大的“蜘蛛”。一項(xiàng)對(duì)2003-2014年352名副廳級(jí)以上被查官員的研究顯示，其中大約60%是所在單位的主要領(lǐng)導(dǎo)，俗稱“一把手”。這些“一把手”主要分布在黨政權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位。在目前的體制下，“一把手”權(quán)力很大，而且缺乏監(jiān)督，上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，社會(huì)監(jiān)督更難。在單位內(nèi)部，“一把手”不僅凌駕于所有班子成員之上，有時(shí)也凌駕于法規(guī)制度之上，甚至“言出法隨”。絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)地導(dǎo)致腐敗，但在單位內(nèi)部卻無人能管。而且，他們對(duì)腐敗的掩蓋和反偵察能力也很強(qiáng)，查處“一把手”難度很大。而且“一把手”往往涉及全局，牽一發(fā)而動(dòng)全身，一查就勾連出一大幫秘書、下屬和同僚，形成“窩案”。有時(shí)候，查處“一把手”不可避免地會(huì)影響到一個(gè)單位的正常工作，也讓相關(guān)部門和官員人心惶惶，無心做事。

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將權(quán)力關(guān)在籠子里

十八大以來，中國(guó)反腐敗進(jìn)入新的歷史階段，到2014年7月底，中國(guó)掀起了1949年以來最大規(guī)模的反腐敗運(yùn)動(dòng)，近6.3萬名黨政官員被查處，其中包括30余名非常高層的人物，近70名受到調(diào)查的官員自殺。到10月份，已經(jīng)有6名正部長(zhǎng)級(jí)高官被查，更有周永康、徐才厚、蘇榮等“大老虎”紛紛落馬。一手打老虎，一手拍蒼蠅，以打虎來割除腐敗勢(shì)力，以拍蒼蠅來改變社會(huì)風(fēng)氣，相輔相成，“治標(biāo)”效果顯著。

在繼續(xù)高壓反腐的同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)改革，完善制度建設(shè)。十八大以來，一系列反腐的法規(guī)制度紛紛出臺(tái)，小到月餅、購(gòu)物卡、會(huì)員卡，大到“八項(xiàng)規(guī)定”、“反四風(fēng)”、“反浪費(fèi)”等，反腐倡廉制度體系更加完善。這也與國(guó)際社會(huì)的反腐規(guī)律是一致的。在鍍金時(shí)代末期，面臨嚴(yán)重的貪腐行為，美國(guó)通過了一系列重建官員職業(yè)倫理的法律，嚴(yán)懲腐敗。根據(jù)張宇燕教授的研究，1883年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《彭德爾頓法》，確立以功績(jī)制為核心的文官選拔和獎(jiǎng)懲機(jī)制，嚴(yán)厲打擊分贓交易。此后，為保證政府廉潔、防止金錢對(duì)選舉的滲透和腐蝕，一系列與抑制腐敗密切相關(guān)的法律得到通過，比如禁止公司向聯(lián)邦公職候選人捐款的法律（1907年）、競(jìng)選經(jīng)費(fèi)公開法（1910年）、聯(lián)邦反腐敗行為法（1925年）和禁止聯(lián)邦文官參與政黨活動(dòng)的哈奇法（1939年）等。從而構(gòu)建了一個(gè)高度透明、嚴(yán)格問責(zé)、分權(quán)制衡的制度。隨著美國(guó)對(duì)政府道德標(biāo)準(zhǔn)的不斷修訂，其所謂“現(xiàn)代公共道德管理體系”亦開始逐步走向成熟。

依法獨(dú)立而強(qiáng)有力的執(zhí)法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則是這一系列反腐法規(guī)取得成效的保障。在美國(guó)，負(fù)責(zé)調(diào)查和起訴公共腐敗行為的聯(lián)邦刑事機(jī)構(gòu)，有司法部公共廉潔處、聯(lián)邦調(diào)查局和獨(dú)立檢察官；非刑事公共廉潔機(jī)構(gòu)包括司法部律師辦公室、政府道德辦公室、監(jiān)察長(zhǎng)辦公室和白宮律師辦公室等。20世紀(jì)以來，近80%的公共腐敗案件是由聯(lián)邦檢察機(jī)構(gòu)依據(jù)《反腐敗行為法》提出訴訟的。經(jīng)過差不多三十年的努力，1914年，美國(guó)就成為世界上比較廉潔的國(guó)家，腐敗指數(shù)從格蘭特總統(tǒng)時(shí)期的約1.02，降到0.2以下，并保持到今天。

正是健全的立法與嚴(yán)格的執(zhí)法，形成了一套嚴(yán)密而有效的反腐倡廉制度體系，不僅使官員不敢腐、不能腐，并最終形成一個(gè)官員“不想腐”的局面。這也正是習(xí)近平總書記所提出的，“將權(quán)力關(guān)在籠子里”。

法治是反腐與改革的公約數(shù)

十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的重大任務(wù)，并以國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為重心，這將為反腐帶來新機(jī)遇與新課題。執(zhí)政黨自我純化的反腐，有助于全面深化改革始終保持動(dòng)力和活力；而反腐倡廉工作本身就是全面深化改革的一個(gè)有機(jī)部分。兩者相輔相成，都是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要內(nèi)容，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。

正如革命和戰(zhàn)爭(zhēng)年代無數(shù)仁人志士拋頭顱、灑熱血，建立了新生政權(quán)；1949年之后的國(guó)家建設(shè)則是灌注了鮮血與汗水的另一個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)。65年的社會(huì)主義建設(shè)史，36年的改革開放史，既是人類史詩(shī)般的發(fā)展實(shí)踐，也同樣是凝聚意志、錘煉國(guó)民的鋼鐵熔爐。在這個(gè)過程之后，黨員干部當(dāng)之無愧的是先鋒力量，始終奮斗在最艱巨的第一線。然而，狂沙吹盡，有人百煉成鋼，有人卻墮落成渣。尤其是改革開放以來，我們?cè)谌〉萌祟悮v史上偉大發(fā)展奇跡的同時(shí)，也面臨著人類歷史上前所未有的發(fā)展困惑。貪污腐敗、貧富分化、血汗工廠、道德滑坡，一些人由改革時(shí)期的先鋒者，墮落為阻礙繼續(xù)深化改革的利益集團(tuán)。更嚴(yán)峻的問題是，貪污腐敗和利益集團(tuán)相互勾連，已經(jīng)成為國(guó)家發(fā)展的毒瘤，破壞黨的形象，損害政府公信，并成為影響執(zhí)政安全最大的不穩(wěn)定因素。因此，通過堅(jiān)決和嚴(yán)厲的反腐舉措，凈化執(zhí)政黨的肌體，對(duì)于在新的發(fā)展階段凝聚共識(shí)，繼續(xù)深化改革是必須的，也是緊迫的。

當(dāng)然，大規(guī)模的反腐敗可能會(huì)在短期內(nèi)帶來一些可以預(yù)見到的后果。比如，可能會(huì)影響到一部分干部的積極性，導(dǎo)致從亂作為到不作為，導(dǎo)致惰政、怠政的另一個(gè)極端；眾多干部被查，也可能導(dǎo)致涉案單位的人心浮動(dòng)。中央已經(jīng)關(guān)注到這些現(xiàn)象。但是，這些應(yīng)該都是暫時(shí)的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，更純潔的隊(duì)伍將會(huì)有更堅(jiān)決的行動(dòng)。對(duì)腐敗的有效制止，將會(huì)在最大程度上為全面深化改革清理道路、減輕不穩(wěn)定因素。

反腐不是與干部為敵，每一個(gè)干部都是寶貴財(cái)富。許多落馬的貪官，都是耗費(fèi)了大量的社會(huì)資源才培養(yǎng)出來的，其中不少人頗有才干。出現(xiàn)貪官、查處貪官，雖然“解氣”，但也令人惋惜。而實(shí)際上，也有研究表明，腐敗問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不限于官場(chǎng)。根據(jù)透明國(guó)際的2010-11年度全球腐敗晴雨表(Global Corruption Barometer)，中國(guó)私營(yíng)部門的得分比政府部門、司法部門和警察更差，腐敗實(shí)際上也非常嚴(yán)重。而反腐帶來的風(fēng)清氣正的環(huán)境，不僅能使官員有更好的奮斗平臺(tái)與發(fā)展道路，也使我們每一個(gè)普通公民都能更容易地選擇做“好人”。

當(dāng)前大規(guī)模的反腐行動(dòng)必需繼續(xù)深入，從治標(biāo)到治本，從不敢腐、不能腐最終到不想腐，最終在全社會(huì)形成一個(gè)風(fēng)清氣正的環(huán)境。因此，反腐倡廉工作本身也應(yīng)成為全面深化改革建設(shè)的有機(jī)部分。這包括：制度體系的進(jìn)一步完善，尤其是官員財(cái)產(chǎn)公開制度從試點(diǎn)到普遍推行；信息公開條例應(yīng)該升格為信息公開法，信息公開工作也從行政部門覆蓋到全部行使公權(quán)力的黨政與權(quán)力機(jī)關(guān)；行政組織法、行政程序法的出臺(tái)或進(jìn)一步完善，使依法行政有著更加強(qiáng)的法律基礎(chǔ)，也受到更嚴(yán)格的法律監(jiān)管；司法改革的穩(wěn)步推行，在提高法官素質(zhì)、法院管理水平進(jìn)一步提高的基礎(chǔ)上，確保法官依法獨(dú)立審判；切實(shí)保障憲法所規(guī)定的公民言論自由和監(jiān)督國(guó)家公職人員的權(quán)利，使得官員行動(dòng)被置于公眾的監(jiān)督之下；加強(qiáng)民主，強(qiáng)化人大的監(jiān)督和問責(zé)只能；通過收入分配改革提高公職人員和民眾的收入水平，保障體面和有尊嚴(yán)的生活等等。

通過構(gòu)建一套高度透明、切實(shí)問責(zé)、監(jiān)督制衡的現(xiàn)代治理體系，以嚴(yán)格治吏形成一個(gè)高效廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍，最終實(shí)現(xiàn)政治清明、官員清廉、風(fēng)清氣正。而這些，實(shí)際上都屬于法治建設(shè)的范疇。法治是反腐與改革的公約數(shù)。長(zhǎng)期以來，由于法律制度體系建設(shè)不完善，人們法治意識(shí)淡薄，反腐雖然頗有成效，但也存在很多困難。小平同志在1992年提出，再過30年，我們的制度將更加成熟、更加定型，這當(dāng)然也應(yīng)該包括一套成熟的、符合法治原則的反腐體系。正如2014年年初王岐山在中紀(jì)委會(huì)議上所明確指出的，“堅(jiān)持以法治思維和法治方式反對(duì)腐敗,提高依紀(jì)依法懲治腐敗的能力”。