常紀(jì)文：我國(guó)治國(guó)理念和模式的第二次飛躍

——第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)

常紀(jì)文 《中國(guó)的法治建設(shè)》白皮書(shū)主要起草人，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所教授

一、歷程與重大突破：中國(guó)法治的發(fā)展考察

1997年9月，黨的十五大報(bào)告提出：“進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！?999年憲法修改，鞏固了這一方略。法制到法治，完成了第一次國(guó)家規(guī)范發(fā)展模式的飛躍。

2004年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》；2008年2月，中國(guó)出臺(tái)了第一部《中國(guó)的法治建設(shè)白皮書(shū)》；2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》。2011年3月10日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)向十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)宣布，一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，為法治的實(shí)施奠定了全面系統(tǒng)的國(guó)家規(guī)則基礎(chǔ)。

2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)布《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，取代1990年的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，并發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)五年制定規(guī)劃和其他加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的文件。這表明，黨要管黨，并且想通過(guò)規(guī)范化的程序和方式，對(duì)國(guó)家予以領(lǐng)導(dǎo)。這是黨內(nèi)規(guī)則之治和國(guó)家法律規(guī)則之治即法治銜接、協(xié)調(diào)與互助的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)體提出全面深化改革，加強(qiáng)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。按照什么規(guī)則建設(shè)國(guó)家治理體系以保障體系的運(yùn)轉(zhuǎn)？四中全會(huì)的決定和公報(bào)予以了充分的解讀，即用法治的理念、思維和方式來(lái)保障國(guó)家治理體系的建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)。十八屆三中全會(huì)提出了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)。自此，由以依法治國(guó)為核心的法治國(guó)家，演變?yōu)榘ǚㄖ螄?guó)家、法治政府、法治社會(huì)在內(nèi)的法治中國(guó)，演變?yōu)橛牲h內(nèi)法規(guī)、國(guó)家立法和社會(huì)自治規(guī)則支撐的治國(guó)規(guī)則體系，無(wú)論是主體、內(nèi)容和方式，還是制度化方面來(lái)看，都是治國(guó)理念和模式的第二次飛躍。

目前，我國(guó)社會(huì)正在發(fā)生深刻變革，利益關(guān)系日益復(fù)雜，利益訴求日益多樣，社會(huì)矛盾日益凸顯，人們政治參與意識(shí)、民主法治意識(shí)、權(quán)利義務(wù)意識(shí)、公平公正意識(shí)普遍增強(qiáng)，對(duì)法治的期待越來(lái)越強(qiáng)烈，法治作用的空間越來(lái)越廣闊。在這個(gè)背景下，2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)閉幕，通過(guò)了十八屆四中全會(huì)公報(bào)和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。社會(huì)普遍認(rèn)為，四中全會(huì)提出了依法治國(guó)的升級(jí)版，是治國(guó)模式第二次飛躍的系統(tǒng)闡述。

二、四中全會(huì)法治建設(shè)決定的亮點(diǎn)

（一）樹(shù)立了總目標(biāo)，即全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

國(guó)家治理體系，指的是治國(guó)理政的制度體系。國(guó)家治理體系的提出，提高了社會(huì)和公眾等主體在國(guó)家治理體系中的地位，加強(qiáng)了其作用。但該體系主要是靜態(tài)的。而法治體系不僅包括立法體系，還包括執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)的體系。該體系是動(dòng)態(tài)的，能夠使國(guó)家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，切切實(shí)實(shí)地使參與國(guó)家治理的主體發(fā)揮作用。

（二）明確了法治建設(shè)的基本任務(wù)

全會(huì)明確了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)：完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀(guān)念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)；加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)；加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。

改革是促進(jìn)社會(huì)和諧、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵手段。目前處于全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，我們面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有。改革會(huì)觸及利益，肯定又有人反對(duì)。不要因?yàn)橛腥朔磳?duì)就不要改革，不要反腐敗。而為了減少風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)穩(wěn)定，改革必須于法有據(jù)，必須按照規(guī)則辦事。為此，我們須加強(qiáng)法治建設(shè)，加強(qiáng)法律實(shí)施，加強(qiáng)法律監(jiān)督。我們不能因?yàn)橛腥朔磳?duì)，就推進(jìn)改革，就不加強(qiáng)法治建設(shè)。

（三）指明了中國(guó)法治建設(shè)的方向

四中全會(huì)要求加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。在中國(guó)的法治框架內(nèi)，有三套規(guī)則體系，一類(lèi)是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范體系，一類(lèi)是國(guó)家的立法和規(guī)范體系，一類(lèi)是社會(huì)自治規(guī)則體系。在社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論是法治體系的理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的行動(dòng)指南，法學(xué)界如果忽視執(zhí)政黨的作用，逃避研究執(zhí)政黨的執(zhí)政規(guī)則，逃避研究執(zhí)政黨的執(zhí)政規(guī)則和國(guó)家的法治規(guī)則如何對(duì)接的問(wèn)題，是不負(fù)責(zé)任的，是不利于國(guó)家的法治發(fā)展的。我認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政規(guī)則和國(guó)家的法治規(guī)則的對(duì)接，即互助和聯(lián)合，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的重大特色。我個(gè)人長(zhǎng)期從事這個(gè)問(wèn)題的研究，發(fā)表了很多成果，對(duì)于四中全會(huì)重點(diǎn)闡述黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系，感到很高興。

社會(huì)主義國(guó)家的法治，不能用西方的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)套。中國(guó)的法治建設(shè)，目的是讓人民幸福、快樂(lè)，生活得有尊嚴(yán)，而不是讓西方滿(mǎn)意。通過(guò)幾十年的發(fā)展，中國(guó)長(zhǎng)足發(fā)展了，人民生活水平大幅提高了，國(guó)際地位顯著了，這說(shuō)明中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治理論、法治模式和法治道理選擇是正確的，符合中國(guó)國(guó)情的。中國(guó)的法治建設(shè)雖然要吸收世界文明發(fā)展的成果，但要立足中國(guó)的國(guó)情，解決中國(guó)的問(wèn)題，也就是說(shuō)，中國(guó)的法治建設(shè)要有定力。中國(guó)的法治，必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，立足自己的國(guó)情，不能拿我們的生活做實(shí)驗(yàn)，更不能成為西方國(guó)家的民主和法治的試驗(yàn)田。而要使共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、民主，應(yīng)當(dāng)實(shí)行兩套規(guī)則的對(duì)接。只有對(duì)接了，才能實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。只有堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，本根不搖則枝葉茂盛。反過(guò)來(lái)，也只有用法治，才能夯實(shí)執(zhí)政根基。為此，四中全會(huì)指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證”“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治等，體現(xiàn)了黨和國(guó)家在法治理論、法治道路和法治制度方面的自信。

下一步，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，讓幾套法治系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，防止制度被擱置或者空置。其中很大的一個(gè)工作任務(wù)是，借鑒安全生產(chǎn)的黨政同責(zé)體制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在藥品和食品安全、環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域推行地方黨政同責(zé)制度建設(shè)，使地方黨委切切實(shí)實(shí)地履行自己的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。四中全會(huì)提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，實(shí)際上也包含著這層想法。

（四）改革了立法的起草模式

在立法模式的改革方面，四中全會(huì)要求建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。要求改變部門(mén)立法的現(xiàn)象?，F(xiàn)在的很多立法，部門(mén)痕跡很明顯。每個(gè)部門(mén)都有一部綜合型基礎(chǔ)法甚至基本法，各自為政，不利于法治的統(tǒng)籌和整體推進(jìn)。

在立法權(quán)限方面，社會(huì)普遍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立超越部門(mén)利益的立法啟動(dòng)和起草制度。截止目前，中國(guó)的法律法規(guī)基本覆蓋了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要領(lǐng)域，門(mén)類(lèi)較齊全，基本做到了有法可依。但是這些立法，大都帶有部門(mén)立法的色彩。如仔細(xì)對(duì)比分析不同法律的條文，可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是監(jiān)管體制還是監(jiān)管職責(zé)，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問(wèn)題。每個(gè)部門(mén)都有自己負(fù)責(zé)實(shí)施的基礎(chǔ)性和專(zhuān)門(mén)性法律，各成體系，而這些法律的草案大都是這些部門(mén)自己負(fù)責(zé)起草。無(wú)論國(guó)務(wù)院法制辦和全國(guó)人大法工委怎樣修改，通過(guò)后的正式文本還是多多少少地帶有部門(mén)利益的色彩。以各部門(mén)為主要實(shí)施主體的法律，大都只對(duì)本部門(mén)的職責(zé)規(guī)定得相對(duì)具體，涉及其他部門(mén)的職責(zé)時(shí)，大都規(guī)定得很原則。這就造成了，對(duì)于好處大而責(zé)任小的權(quán)力，大家都搶?zhuān)粚?duì)于只有責(zé)任而權(quán)力小的職責(zé)，大家都推卸?？梢哉f(shuō)是合意則取，不合意就舍。法律對(duì)于監(jiān)管體制的設(shè)置，也應(yīng)定分止?fàn)?。為此，現(xiàn)行的立法啟動(dòng)和起草制度需要改變。

立法模式的改革，具體的改革措施可以為：其一，對(duì)于法律制定或者修改的啟動(dòng)，可以由全國(guó)人大根據(jù)執(zhí)法檢查或者調(diào)研來(lái)決定啟動(dòng)，也可以由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大或其常委會(huì)審議來(lái)啟動(dòng)。國(guó)務(wù)院在作出提請(qǐng)的決定前，可以由各部委局提出意見(jiàn)。其二，全國(guó)人大或其常委會(huì)決定啟動(dòng)法律的制定或者修改的，只能由全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)有關(guān)專(zhuān)委會(huì)或者工作委員會(huì)負(fù)責(zé)草擬條文，不得委托國(guó)務(wù)院法制辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證法律草案的公正性和超越性。其三，全國(guó)人大常務(wù)會(huì)有關(guān)專(zhuān)委會(huì)或者工作委員會(huì)徑行調(diào)研拿出草案后，可以召集國(guó)務(wù)院法制辦和各部委局聽(tīng)取意見(jiàn)，但這些意見(jiàn)只能供全國(guó)人大參考。超越的立法體制有助于解決部門(mén)立法、監(jiān)管盲點(diǎn)和相互推責(zé)等問(wèn)題。同樣地，國(guó)務(wù)院法制辦決定制定或者修改行政法規(guī)時(shí)，也應(yīng)親自調(diào)研，充分聽(tīng)取關(guān)于各界意見(jiàn)，起草條文，并再次廣泛社會(huì)的意見(jiàn)，之后徑行提交人大或其常委會(huì)審議。部門(mén)意見(jiàn)只能作為參考，立法不能被部門(mén)牽著鼻子走。

（五）明確人民的法治主體地位

四中全會(huì)明確人民的法治主體地位，守法由被動(dòng)的守法演變?yōu)橹鲃?dòng)護(hù)法，突出人們的主體地位。強(qiáng)調(diào)法治文化的培育和法治精神的弘揚(yáng)。法律的權(quán)威源自人民內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者?？梢钥闯?，四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)人民的法治主體地位，力圖把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，這是法治思維的一大突破。我認(rèn)為，該突破是依法治國(guó)到依法理國(guó)的標(biāo)志。依法理國(guó)和依法治國(guó)相比，更重視人民的主體作用，它是國(guó)家治理體系之下的法之治。四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義法治理念、精神和文化，實(shí)際上是搶占世界法治價(jià)值體系的制高點(diǎn)，體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和自信性。下一步應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公眾參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的制度、機(jī)制和程序建設(shè)，發(fā)揮其參與和監(jiān)督作用。

（六）突出憲法的地位，強(qiáng)化對(duì)依法行政的參與和監(jiān)督

四中全會(huì)提出，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。四中全會(huì)提出，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。通過(guò)此措施，可以把權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子，遏制權(quán)力腐敗的蔓延。

（七）強(qiáng)調(diào)依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)

四中全會(huì)提出，完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。全會(huì)提出，優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。這些措施，有利于發(fā)揮司法在國(guó)家治理中的積極作用。

（八）促進(jìn)法治人才的正規(guī)化、專(zhuān)門(mén)化和職業(yè)化，重視法治的保障措施建設(shè)

四中全會(huì)提出，推進(jìn)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，建立從符合條件的律師、法學(xué)專(zhuān)家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機(jī)制，完善職業(yè)保障體系。這一推進(jìn)法律人立法、執(zhí)法和司法的舉措，利于法治的發(fā)展。

四中全會(huì)提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。

三、四中全會(huì)的幾個(gè)第一次

總的來(lái)看，四中全會(huì)有很多創(chuàng)新和突破，可以總結(jié)為：（1）發(fā)展觀(guān)的突破，公報(bào)提出要依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，和科學(xué)發(fā)展觀(guān)一起，我認(rèn)為是，組成了科學(xué)發(fā)展、文明發(fā)展和法治發(fā)展三結(jié)合的中國(guó)發(fā)展觀(guān)。這是發(fā)展觀(guān)方面的一個(gè)巨大飛躍。（2）第一次提出了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，從原來(lái)的法律體系到現(xiàn)在的法治體系，突出了執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的作用，體現(xiàn)了法治環(huán)節(jié)發(fā)展的均衡性。（3）第一次強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)要同國(guó)家法律相銜接與協(xié)調(diào)，指出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。（4）第一次系統(tǒng)論述法治觀(guān)，如“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”，法治既要成為國(guó)家治理理念、也要成為生活方式和共同信仰。（5）第一次提出人民的法治主體地位，目的有二，一是響應(yīng)國(guó)家治理體系建設(shè)的要求，發(fā)揮人民的作用，二是力圖把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，接受人民的監(jiān)督。