李步云 中國社科院榮譽學部委員、廣州大學教授
核心提示： 十八屆四中全會《決定》的基本要求和標志可以概括為以下八條：人大民主科學立法，執(zhí)政黨依法依憲執(zhí)政，政府依法行政，社會依法治理，法院獨立公正司法，法律監(jiān)督體系完善，法律服務機制健全，法治文化繁榮昌盛。這次會議是建設法治中國的一個里程碑，把黨的十八大提出的"依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障"的要求進一步落到實處。
十八大提出了"依法治國"一系列新的提法，三中全會又明確了五個方面的具體要求，希望全面落實依法治國，推進法治國家的建設。四中全會是黨內(nèi)第一個以"依法治國"為主題的中央全會，它描繪出了建設法治中國的宏偉藍圖，揭開了建設法治中國的新篇章，開啟了又一個里程碑。十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》），其基本要求和標志可以概括為以下八條：人大民主科學立法，執(zhí)政黨依法依憲執(zhí)政，政府依法行政，社會依法治理，法院獨立公正司法，法律監(jiān)督體系完善，法律服務機制健全，法治文化繁榮昌盛。尤其是在這八項基本要求中提出了過去沒有的許多創(chuàng)新性理念和具體制度要求，為我們指明了建設法治中國的明確、清晰的方向和道路。今后，全黨和全國人民的任務就是要認真落實四中全會的要求，加快建設法治中國，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供堅強保障。
人大科學民主立法
十八屆四中全會《決定》提出，要"建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵"，"完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系"。而要形成完備的法律規(guī)范體系，就需要人大科學民主立法。這是因為：一，沒有一套良法體系，有法可依難以做起來。二，還有很多法律沒有制定，社會主義法律體系尚是初步建立。三，法律體系會隨著社會的發(fā)展不斷修訂完善，可以說，法律的立改廢是常態(tài)。因此，立法在法治中國的建設過程中不是最重要的，但是很重要，應當貫徹法治建設始終；即使法治國家建成了，之后還有修改的任務，依然面臨立法任務。
立法的科學化，是指制定出來的法律是良法，符合真善美標準：一是求真，法律需符合事物發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)時代精神，適應社會客觀條件；二是求善，法律需體現(xiàn)人類公平正義理念，實現(xiàn)人民利益，促進社會進步；三是求美，法律需結構嚴謹合理、體系完整和諧、語言規(guī)范統(tǒng)一。微觀上行為主體、行為內(nèi)容和行為后果三要素齊備，才能成為法律，否則不是法律，是宣言?，F(xiàn)在有的法律法規(guī)沒有法律后果的規(guī)定，這就不能稱之為法律。此外，宏觀上整個法律體系是立體的，不是平面的，是科學嚴謹、內(nèi)部和諧的，前法和后法、國際法和國內(nèi)法、實體法和程序法、部門法之間、上位法和下位法等之間要配套銜接，不能相互矛盾、脫節(jié)。
立法的民主化問題，建議把立法聽證列入正式程序；提前公布草案，讓廣大公眾了解和討論提建議；給人大代表留出調(diào)查的時間，保證發(fā)言質量；小組發(fā)言討論時，提倡辯論和提出不同意見；向媒體公開；建立健全檔案制度，人大代表的表態(tài)、意見都要記錄下來，實行終身負責制；反對部門保護主義，更多依靠專家，通過各種手段擺脫部門立法。
立法要貫穿于法治國家建設的整個過程，也要貫徹在全面深化改革的過程中。現(xiàn)在進入了全面深化改革的階段，要把改革納入法治軌道。要用憲法和法律鞏固和發(fā)展改革的成果。
黨依法依憲執(zhí)政
十八屆四中全會《決定》強調(diào)，"黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證"，"堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政"。黨要依憲執(zhí)政，這一條非常重要。黨要樹立這個意識，在憲法法律范圍內(nèi)執(zhí)政。十八屆三中全會提出了"普遍建立法律顧問制度"，我覺得黨的組織尤其要建立法律顧問。要加強黨、軍隊、國家、政府等法制部門的力量和作用。
黨要依憲執(zhí)政，核心是要處理好改革和法律的關系，黨的政策和法律的關系問題。黨的政策不要和法律相沖突，沖突的話要考慮建立相應機制，使得黨員、群眾能夠及時反映矛盾沖突，在黨的政策內(nèi)容沒有改革之前按照法律辦。通過合法的程序使得黨的政策納入法治軌道。特別是出現(xiàn)矛盾的時候怎么處理？我認為，一個是修改法律；一個是政策有問題，就調(diào)整政策。這里，就提出了及時清理舊的法律法規(guī)的要求，要把法律清理常態(tài)化。
政府依法行政
十八屆四中全會提出，全面推進依法治國的重大任務之一，是"深入推進依法行政，加快建設法治政府"，并強調(diào)"各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制"。政府如何依法行政，十八屆四中全會有具體要求。比如，"推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度"，"建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制"，"堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為……全面落實行政執(zhí)法責任制"，"把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容"，等等。在西方，依法行政是非常重要的。因為一個國家法律的80%以上都是由行政機關執(zhí)行，在這個前提下強調(diào)政府依法行政十分重要。
社會依法治理
如何實現(xiàn)社會依法治理，一是通過法治宣傳教育和嚴格依法辦事，提高各種社會組織和全體社會成員對憲法和法律的信仰，從思想上樹立憲法和法律的權威。四中全會《決定》提出，"堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法"。在培育和發(fā)展社會組織過程中，要特別重視各種法治組織，如法律宣傳教育、人民調(diào)解、法律援助、法律服務等組織，充分發(fā)揮其在法治社會建設中的作用。
二是圍繞中央關于社會事業(yè)改革創(chuàng)新、社會治理體制創(chuàng)新的總體設想和具體要求，加快制定與之配套的各項法律、法規(guī)。及時總結實踐中各項改革的成功經(jīng)驗，使其上升為法律、法規(guī)，以指導正在進行的改革實踐。在這方面，應發(fā)揮中央和地方的積極性，尤其是有法規(guī)制定權的各省、市、自治區(qū)的人大及政府，有立法權的較大市，以及自治州、自治縣等，可以在不違背國家基本法律和中央有關改革的基本精神、基本要求的前提下先行一步，以適應各區(qū)域各地方經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展水平的差異，并為國家立法提供經(jīng)驗。
三是充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等其他社會規(guī)范在社會治理中的作用。四中全會《決定》提出，"推進多層次多領域依法治理。堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用"。城鄉(xiāng)自治組織的鄉(xiāng)規(guī)民約，以及各種社會團體、行業(yè)協(xié)會如商會類、科技類、公益慈善類等社會組織制定的規(guī)章制度，雖然不具有依靠國家強制力推行和保護的屬性，但在調(diào)整社會關系和社會生活中同樣起著重要作用。在社會治理中，國家法律與鄉(xiāng)規(guī)民約等其他社會規(guī)范協(xié)調(diào)、互補、互動，就能夠使社會最基本的規(guī)范和行為準則更好地起到他律、互律、自律的作用。社會組織發(fā)展中特別是和法律相關的法律制度，如律師制度、公證和人民調(diào)解這樣的社會制度要著重發(fā)展，充分發(fā)揮他們的作用。
四是處理好政府和社會組織之間的關系。中央要求"政社分開"，目的是加強各種社會組織的自主性，更好地發(fā)揮它們在社會治理中的主動性、積極性和創(chuàng)造性，更好地調(diào)動社會組織成員及廣大公民在國家各項改革、建設事業(yè)中參與和監(jiān)督的積極性。在推進法治社會建設中，政府必須正確定位，既不缺位、虛位，也不越位、錯位，做到既有所為又有所不為。政府的主要任務是指導和監(jiān)督各種社會組織依法開展活動。同時，也必須加強對社會組織依法開展活動的監(jiān)督，使社會組織的自治活動在政府主導和法律規(guī)范的軌道上展開。
法院獨立公正司法
公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。四中全會《決定》強調(diào)，"完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度"，"建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度"，"建立健全司法人員履行法定職責保護機制"。法院獨立公正司法，就是要讓每個老百姓在每個案件中體會到正義。這一塊的具體部署已經(jīng)展開。如終止政法委批案，將涉法涉訴信訪納入司法程序，并適時中止；省以下政法機關人財物統(tǒng)一管理，以克服地方保守主義；實行法官辦案終生責任制，等等。
法律監(jiān)督體系完善
法律監(jiān)督體系完善，其中包括加大檢察、監(jiān)察、審計這些專門機關的監(jiān)督，突出其法律監(jiān)督的地位。同時要廣泛地依賴群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，加大公開力度。尤其是要建立憲法監(jiān)督制度。四中全會《決定》提出，"健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度"。我們認為，憲法監(jiān)督機制和程序的建立，必須從中國的具體國情出發(fā)，符合現(xiàn)行憲法的精神和基本要求，在現(xiàn)行人大制度的框架內(nèi)進行設計，不能照搬西方模式。
可以從以下幾個方面建立憲法監(jiān)督制度：在全國人大常務委員會下新設立一個"憲法監(jiān)督委員會"，其性質和地位與其他九個專門委員會基本相當。委員19~21人，從人大常委會委員中選舉產(chǎn)生，主任、副主任委員可從副委員長中選出。憲法監(jiān)督委員會的職權、職責，可以有如下幾項：
一，對憲法解釋，提出意見和建議。二，對現(xiàn)行法律、國務院制定的行政法規(guī)、軍委制定的法規(guī)是否同憲法相抵觸，提出審查意見。三，對報送全國人大及常委會備案的地方性法規(guī)是否同憲法和法律相違背，提出審查意見。四，對報送全國人大及其常委會批準的自治區(qū)的自治條例和單行條例是否同憲法和法律相抵觸，提出審查意見。五，對全國人大及其常委會授權國務院制定的行政法規(guī)，或者授權省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)是否同憲法和法律相抵觸，提出審查意見。六，對國務院裁決的省級地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸、省級地方性法規(guī)同國務院部委規(guī)章之間有矛盾的處理意見，提出審查意見。七，對中央一級國家機關的重大政策和決策是否違憲，提出審查意見。八，對中央一級國家機關之間的權限爭議，提出處理意見。九，對全國人大選舉的中央一級國家機關的領導人的罷免案，提出審查意見。十，全國人大及其常委會交付的其他工作。
憲法監(jiān)督程序可作如下規(guī)定：任何國家機關、社會組織、企事業(yè)單位和公民個人，都有權利向憲法監(jiān)督委員會提出違憲審查建議，其中國務院、軍委、最高人民法院和最高檢察院、全國人大常委會各專門委員會和各省級人大的建議、憲法監(jiān)督委員會必須列入議事日程予以研究。憲法監(jiān)督委員無權直接作憲法監(jiān)督事項的決定、必須報全國人大常委會討論和作出決定并宣布。在我國的政治體制下，對執(zhí)政黨的新的方針政策是否同現(xiàn)行憲法和法律矛盾沖突，不在"違憲審查"范圍之內(nèi)。因為這只是黨的意見和主張，全國人大及其常委會有權作出是否采納或部分采納作出修改憲法和法律的決定。以上憲法監(jiān)督機構的設置及其職權的設定同我國現(xiàn)行憲法的原則精神和具體規(guī)定是完全一致的。全國人大及其常委會有權增設這樣的專門委員會。不必修改憲法。
法律服務機制健全
法律服務機制健全，是指法律服務機制既要規(guī)范，也要依法，要加強律師的職業(yè)道德教育，更主要的是充分發(fā)揮律師的作用，尊重律師的權利，也要加強法律援助等制度的建設。四中全會《決定》提出，"全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業(yè)務工作能力、職業(yè)道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍"，"加強法律服務隊伍建設，增強廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性，構建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結構合理的律師隊伍"，并首次提出，"建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機制"。
法治文化繁榮昌盛
四中全會提出，"法律的權威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者"。要使法律文化繁榮昌盛，就要重提雙百方針。科學文化的發(fā)展有其自身的發(fā)展規(guī)律，要百花齊放，百家爭鳴才能繁榮和發(fā)展。在這個前提下建立中國特色的法治理念體系，同時要進一步健全法律教育和法治宣教工作，使得廣大公民干部有法律意識，法律理念朝著法治文化的氛圍培育，甚至養(yǎng)成法律神圣不可侵犯的意識。
總之，這次會議是建設法治中國的一個里程碑，把黨的十八大提出的"依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障"的要求進一步落到實處。