支振鋒 中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員
黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,從全面深化改革的戰(zhàn)略高度,明確了我國法治建設(shè)的總原則與總目標(biāo),并從各個(gè)主要方面作出了重要部署?!稕Q定》強(qiáng)調(diào)要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度,將每年12月4日定為國家憲法日,提出建立憲法宣誓制度,“凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓”。
習(xí)近平總書記專門就憲法宣誓制度作出說明。他說,這是世界上大多數(shù)有成文憲法的國家所采取的一種制度。當(dāng)前在142個(gè)有成文憲法的國家中,規(guī)定相關(guān)公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97個(gè)。自1215年英國國王約翰以宣誓的形式表示遵守具有英國憲法性質(zhì)的《大憲章》首開其緒,作為世界上第一部成文憲法的1787年《美利堅(jiān)合眾國憲法》在第2條第1款率先規(guī)定,總統(tǒng)就職前須宣誓捍衛(wèi)憲法以來,國外特定公職人員在就職前進(jìn)行憲法宣誓已成普遍性的憲法制度與實(shí)踐。
在美洲,阿根廷憲法第59條規(guī)定參議員和眾議員、第80條規(guī)定總統(tǒng)、副總統(tǒng)須宣誓遵守并監(jiān)督遵守憲法;委內(nèi)瑞拉憲法第231條規(guī)定,總統(tǒng)就任必須宣誓;巴西總統(tǒng)就職,也同樣需要憲法宣誓。在亞洲,韓國憲法第69條規(guī)定,總統(tǒng)就職必須宣誓遵守憲法;印度憲法第60條和90條分別規(guī)定,總統(tǒng)和議員必須宣誓遵守、保護(hù)和捍衛(wèi)憲法;菲律賓憲法不僅在第7章第5條規(guī)定總統(tǒng)、代總統(tǒng)必須宣誓維護(hù)和保衛(wèi)憲法,還在第16章第5條規(guī)定,武裝部隊(duì)全體成員應(yīng)宣誓或保證擁護(hù)和保衛(wèi)憲法。在非洲,南非憲法第12條規(guī)定,總統(tǒng)在就職之前須宣誓服從、尊重、擁護(hù)與維持憲法;埃及、埃塞俄比亞、阿爾及利亞現(xiàn)行憲法,也都規(guī)定總統(tǒng)就職須進(jìn)行憲法宣誓。在歐洲,不僅俄羅斯總統(tǒng)、法國總統(tǒng)及憲法委員會(huì)成員、德國總統(tǒng)總理及內(nèi)閣成員等官員要根據(jù)憲法規(guī)定宣誓,許多王國的國王也同樣如此。比利時(shí)憲法第80條規(guī)定,國王即位前也應(yīng)在參眾兩院聯(lián)席會(huì)議上宣誓遵守比利時(shí)人民的憲法;荷蘭憲法第32條亦規(guī)定,國王即位應(yīng)在兩院聯(lián)席會(huì)議上公開宣示并表示忠于憲法。
不僅有成文憲法中的大部分主要國家都有憲法宣誓制度,即便在沒有成文憲法的英國,也有類似于憲法慣例的首相就職宣誓。從各國情況來看,需要進(jìn)行憲法宣誓的主要是處于特殊職位的政要,比如總統(tǒng)、代總統(tǒng)、總理、首相、國會(huì)議員、法官等;宣誓時(shí)間多為就職時(shí);誓詞內(nèi)容主要為遵守憲法和法律、服務(wù)人民、維護(hù)國家統(tǒng)一和利益等;大陸國家一般會(huì)要求國家元首或首腦在國會(huì)宣誓,而普通法國家或受普通法影響的國家則多規(guī)定由最高法院首席大法官主持國家元首或首腦的憲法宣誓。而尤其值得注意的是,在實(shí)踐中,大多數(shù)國家的憲法宣誓都是公開進(jìn)行,還可能允許民眾觀禮;而且,為了凸顯莊重、避免走過場(chǎng),宣誓時(shí)多為宣誓者單獨(dú)宣誓而非集體宣誓。
從歷史上看,國外宣誓制度多有宗教背景,后發(fā)展為主要是對(duì)王權(quán)的效忠宣誓。但今天的憲法宣誓制度,已經(jīng)大大淡化了宗教色彩,主要是以莊嚴(yán)的儀式,喚起宣誓者對(duì)憲法和國家的忠誠與尊重;而且,宣誓不僅僅是一種儀式,更是一種承諾。從官員倫理或者行政倫理來看,宣誓意味著宣誓者對(duì)憲法所規(guī)定的法律義務(wù)和道義義務(wù)的確認(rèn),違反者要承擔(dān)法律和道義責(zé)任,輕者被譴責(zé),重者會(huì)受到彈劾甚至某種形式的懲處。
正如習(xí)近平同志所指出的,建立憲法宣誓制度“有利于彰顯憲法權(quán)威,增強(qiáng)公職人員憲法觀念,激勵(lì)公職人員忠于和維護(hù)憲法,也有利于在全社會(huì)增強(qiáng)憲法意識(shí),樹立憲法權(quán)威”。憲法宣誓制度以莊嚴(yán)的儀式,彰顯憲法的尊榮,從而對(duì)特定公職人員形成法律與道義的約束。從而有利于特定公職人員依法履職,而共同對(duì)憲法文本的宣誓,也有利于凝聚國家認(rèn)同。
實(shí)際上,在我國建立憲法宣誓制度實(shí)屬水到渠成。雖然我國古代沒有憲法宣誓,但具有政治性和憲法性的宣誓實(shí)踐卻早已有之。歷代王朝,在皇帝登基、即位,以及舉行祭天、祭祖、封禪等重大禮儀活動(dòng)時(shí),都會(huì)有宣誓。近現(xiàn)代政治家中,孫中山先生最先重視這個(gè)問題,他曾經(jīng)指出:“今世界文明法治之國,莫不以宣誓為法治之根本手續(xù)?!笔芷溆绊?,南京國民政府在20世紀(jì)30年代初頒布了《宣誓條例》,1946年的“制憲國大”通過的《中華民國憲法》對(duì)政治宣誓又了作明確的規(guī)定。我國香港《基本法》和澳門《基本法》都規(guī)定了宣誓制度。近年來,我國社會(huì)上一直有建立憲法宣誓制度的呼吁,部分地方也曾有類似實(shí)踐。河南省滎陽市人大2003年就舉行過新任命人員憲法宣誓就職儀式,2012年12月浙江省寧波市鄞州區(qū)法院組織新任法官和新任人民陪審員手持憲法文本宣誓。
當(dāng)然,四中全會(huì)《決定》提出建立憲法制度,主要還是基于我們對(duì)依法治國和憲法地位認(rèn)識(shí)的深化。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn),是通過科學(xué)民主程序形成的根本法。只有堅(jiān)持依憲執(zhí)政,彰顯憲法權(quán)威,在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中,才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,從而有效推進(jìn)黨的各項(xiàng)政治主張,實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的各項(xiàng)政策目標(biāo)。我國的法律體系,就是以憲法為核心建立起來的。2012年12月4日,習(xí)近平同志在紀(jì)念現(xiàn)行憲法正式施行30周年大會(huì)上的講話中指出:依法治國,首先是依憲治國;依法執(zhí)政,關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。2014年9月5日,他在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中進(jìn)一步明確指出:“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國,堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”
2014年11月1日,十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議通過了關(guān)于設(shè)立國家憲法日的決定,再次強(qiáng)調(diào)憲法是國家的根本法,是治國安邦的總章程,具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力;全面貫徹實(shí)施憲法,是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。同時(shí),明確將12月4日設(shè)立為國家憲法日,國家通過多種形式開展憲法宣傳教育活動(dòng)。但關(guān)于憲法宣誓制度,仍未確定具體細(xì)節(jié)。
國外的憲法宣誓制度,有些是在憲法中直接規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容,有些則是根據(jù)憲法,另外訂立法律,規(guī)定相關(guān)制度細(xì)則。鑒于我國現(xiàn)行憲法中并未有宣誓制度的明確規(guī)定,將來是否要通過修改憲法,補(bǔ)充進(jìn)憲法宣誓的條款,還需觀察和研究。但作為一項(xiàng)莊嚴(yán)的制度,如何防止憲法宣誓成為“走過場(chǎng)”,如何真正通過憲法宣誓對(duì)特定的公職人員形成法律和道德約束,已經(jīng)是擺在我們面前的重要任務(wù)。如何建立起有中國特色的憲法宣誓制度,對(duì)我國憲法宣誓的主體、組織、程序、方式、問責(zé)等進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范,極有必要;這方面國外已經(jīng)有一些比較成熟的實(shí)踐,尤其是要求特定公職人員以單獨(dú)宣誓而非集體宣誓的形式來強(qiáng)化宣誓實(shí)效、避免淪為形式主義的做法,值得重視和借鑒。
當(dāng)前在我國一些地方,憲法宣誓制度已經(jīng)開始實(shí)施。11月11日,湖北安陸市首次舉行憲法宣誓儀式,人民法院24位新任職法官在憲法墻前莊嚴(yán)宣誓,立志維護(hù)憲法權(quán)威,永遠(yuǎn)忠于法律;11月14日下午,深圳福田區(qū)五位新履職領(lǐng)導(dǎo)干部向憲法宣誓。但兩地都是集體宣誓。地方實(shí)踐的積極性,正說明建立國家統(tǒng)一憲法宣誓制度的必要性。