李冬燕 中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所國際政治理論研究室主任、研究員、博士生導師
近來，各國領(lǐng)導人忙碌地穿梭于不同的峰會會場，從APEC峰會、東亞峰會，到聯(lián)合國氣候峰會，再到G20峰會。作為多邊外交和全球治理的舞臺，看似來去匆匆的各種峰會展示著世界格局的變化趨勢，展示著全球不同力量、不同戰(zhàn)略、不同價值理念的沖撞與整合。
峰會提供了協(xié)調(diào)立場的平臺
作為多邊外交和全球治理的一個重要舞臺，峰會顯示出越來越重要的作用。
峰會將國際組織和集團所關(guān)注的重大全球問題提上日程，在協(xié)調(diào)各方立場，求同存異的基礎(chǔ)上，聚集一個組織或集團的政治意愿和各種資源，推動地區(qū)和全球共識，為全球治理注入推動力。例如，在近期的一系列峰會上，與會各國在促進增長、擴大經(jīng)濟合作、反腐敗、應對氣候變化、抗擊埃博拉等問題上達成共識。由主要發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體國家組成的二十國集團（G20）在全球治理中扮演著至關(guān)重要的角色，G20峰會所取得的成果顯然將對聯(lián)合國框架內(nèi)的全球治理產(chǎn)生重大的影響。
從趨勢看，作為一種會議形式，峰會外交的成果日趨長效化、制度化。一年一度的峰會對國際組織和集團的多邊戰(zhàn)略目標起到逐漸推進、步步提升的作用。例如，在北京舉行的APEC峰會對互聯(lián)互通、亞太自由貿(mào)易區(qū)、國際反腐敗具有實質(zhì)性的推動。通過一次次峰會，G7合作機制不斷完善，內(nèi)部合作得到加強。G20合作機制也是在一次次峰會中完善起來的，包括已經(jīng)形成的峰會主辦國輪值制。
峰會的作用得以不斷提升主要受到兩個方面的推動。
第一，國際組織和集團成員對共同利益的追求，對峰會的集體支持是提升峰會作用的重要動力。峰會的主要目的是克服分歧、協(xié)調(diào)立場、謀求合作共贏的結(jié)果。雖然各峰會構(gòu)成不同，但都會有共同關(guān)注、共同利益存在，每次峰會成果都體現(xiàn)出對共同價值原則和共同利益的追求。例如，即便在俄美關(guān)系緊張的2013年，雖然敘利亞問題破壞了G8和G20內(nèi)部的一致性，八國集團仍然就加大對敘利亞的人道主義援助力度、重回談判、譴責化學武器使用、支持日內(nèi)瓦國際會議等問題表達了共同意愿。
第二，峰會主辦國推動了峰會的發(fā)展、創(chuàng)新和提高。峰會主辦國無不將峰會作為提升本國國際影響力的一次機會，也視為政府和領(lǐng)導人提升國內(nèi)影響力和政績的一次機會。因此，峰會主辦國都會全力以赴、集思廣益，以使本國舉辦的峰會取得更多成果，更出色。主辦國將充分利用峰會機會，在已有峰會議程上增添新的內(nèi)容，這種努力推動了峰會的前進。2010年韓國擔任G20主辦國時，其政府和領(lǐng)導人積極協(xié)調(diào)各方立場，力圖在繼承以往議程基礎(chǔ)上有所作為、有所推進，包括提出有關(guān)共同增長的“首爾發(fā)展共識”，邀請不同非G20代表出席會議，推進非G20代表參與的制度化等。
峰會自然也具有局限性，不同峰會所具有的地位和影響力也不盡相同。與成熟的國際組織和區(qū)域組織相比，G20、金磚國家這類非正式集團的峰會安排相對比較松散。G20峰會、G8峰會的凝聚力顯然不如G7。G20在全球經(jīng)濟治理中的作用更明顯，但在政治、安全領(lǐng)域還存在較大分歧，G20要在全球治理中發(fā)揮更大作用，還有許多障礙需要克服，包括美俄關(guān)系、中日關(guān)系的改善，以及中美、中印等大國之間相互信任的建立。
峰會不只是為各國領(lǐng)導人提供一個宣講、聚會與合影的場合，不只是展示合作、友好的場合，峰會也是外交斗爭的舞臺，充滿了競爭與角逐。敘利亞問題、烏克蘭問題導致美歐與俄羅斯關(guān)系惡化，使G8倒退回G7。在今年的G20峰會上，西方國家聯(lián)合起來圍攻俄羅斯總統(tǒng)普京，普京反唇相譏，并提前離開會議。在G20會議時，金磚國家舉行了自己的峰會，美日澳三國也就亞太安全問題舉行了峰會，顯然帶有針對中國的企圖。在各峰會內(nèi)部以及在不同峰會之間，既存在合作的需求，也存在沖突與競爭。
峰會多元化發(fā)展助推全球治理
從各種峰會的議題和內(nèi)容上看，峰會表現(xiàn)出對擴大經(jīng)濟合作、促進增長與就業(yè)、推動國際金融體制改革等問題的重視，這些方面的問題是APEC和G20峰會關(guān)注的熱點和重點。一些非傳統(tǒng)安全問題和全球性問題正日益成為各峰會關(guān)注的重要內(nèi)容，如腐敗、埃博拉、氣候變化、能源安全、恐怖主義、跨國犯罪、毒品走私等。七國集團、二十國集團、金磚國家也試圖在安全領(lǐng)域發(fā)揮更大作用，例如，在2013年金磚國家領(lǐng)導人峰會上，金磚國家就安理會改革及敘利亞、阿富汗、巴勒斯坦、馬里、剛果（金）、中非等國際熱點問題表達了共同立場，表示將“致力于建設(shè)一個持久和平和共同繁榮的和諧世界”，為“和平、安全、發(fā)展和合作”之崇高目標共同努力。
以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體在峰會外交和全球治理中的地位呈上升趨勢，作為新興經(jīng)濟體的代表，中國在峰會外交中地位和影響的變化正是這一趨勢的體現(xiàn)。從G20峰會舉辦國的變化，也可看出新興經(jīng)濟體國家地位的上升。在韓國舉辦G20峰會之前，G20峰會都是在歐美發(fā)達國家舉行的。繼墨西哥舉辦G20峰會后，土耳其將是2015年G20峰會的主席國。在實行按地區(qū)的輪值主席國制后，二十國集團中其他發(fā)展中大國在分擔主辦國負擔的同時，也會通過主席國身份和主辦峰會的機會提高自身在全球治理中的地位和影響。例如，作為G20首個發(fā)展中國家主辦國，在墨西哥G20峰會議程上，發(fā)展問題占有更大的比重。
峰會的橫向聯(lián)系不斷擴大，參與者也更加多元化。除成員國政府之外，峰會擴大了非成員國代表和非政府代表的參與，G20與非G20國家和國際組織之間的伙伴關(guān)系得到加強。在墨西哥G20峰會上，工商界（B20）、勞工界（L20）和青年群體（Y20）參與了會議活動。此外，非盟輪值主席國、東盟輪值主席國、拉美和加勒比國家共同體輪值主席國、聯(lián)合國、世界勞工組織、OECD、世界貿(mào)易組織等非G20代表的參與也日益制度化。G20宣言表示，將尋求與非G20成員國以及聯(lián)合國等國際組織保持“持續(xù)的、有效的接觸”。這一趨勢反映出全球治理機制的多行為體特征。
一方面，我們看到峰會外交對全球治理機制建設(shè)的推動；另一方面也看到峰會所體現(xiàn)出的局限性，看到難以克服的安全困境、制度困境。當G7發(fā)展為G8后，似乎具有了更大的影響力，也曾在經(jīng)濟、政治及安全合作方面發(fā)揮了一定積極作用。但G8始終沒有解決俄羅斯與主要西方大國之間的關(guān)系問題，直到矛盾激化。G7、G20和聯(lián)合國在全球治理中扮演著既重要又不同的作用。作為緊湊的發(fā)達國家集團，G7顯然難以克服代表性不足的缺陷，而G20又難以達到G7那種凝聚力和一致性。G20的作用仍然主要體現(xiàn)在經(jīng)濟、金融、貿(mào)易和發(fā)展等領(lǐng)域，在和平與安全領(lǐng)域則尚未發(fā)揮出應有的作用。
峰會外交彰顯中國角色
從近期中國參加的一系列峰會看，中國的峰會外交更加積極、主動、開放。在APEC峰會、東亞峰會和G20峰會上，中國領(lǐng)導人旗幟鮮明地強調(diào)了中國的和平發(fā)展理念，并提出了切實可行的主張和建議，歡迎各國搭乘中國發(fā)展的快車。
中國積極推進和平與發(fā)展外交，加強與不同國家的合作，也是贏得世界關(guān)注的重要方面。從北京APEC到東亞峰會和G20峰會，中國表達了與其他主要國家開展積極合作的意愿，也強調(diào)將繼續(xù)加強與發(fā)展中國家的關(guān)系，承諾為發(fā)展中國家提供更多援助。在東亞峰會上，中國提出“東亞減貧合作倡議”，出資1億元人民幣開展鄉(xiāng)村減貧計劃，并將向東盟欠發(fā)達國家提供30億元人民幣無償援助。中國也試圖通過峰會外交積極推動全球金融機構(gòu)改革，擴大金磚國家之間的合作。中國峰會外交中一系列主動、務實的合作主張和建議贏得了世界不同國家的關(guān)注。除了提出一系列加強經(jīng)濟合作的方案外，中國領(lǐng)導人也強調(diào)要把握好政治安全和經(jīng)濟發(fā)展“兩個輪子一起轉(zhuǎn)”的大方向，表示堅決支持將東盟建成政治安全、經(jīng)濟和社會文化共同體的目標。中國沒有回避敏感的南海爭端，提出與東盟國家共同商討簽署“睦鄰友好合作條約”，由中國和東盟國家共同維護南海的和平與穩(wěn)定，為雙方世代和平共處提供制度框架和法律保障。這一趨勢反映出中國在多邊政治安全合作方面的主動性和靈活性。
從各種峰會看到，中國道路正顯示出更大的吸引力，中國力量的崛起和中國對全球體系的影響日益突顯。因此，傾聽中國聲音，了解中國，關(guān)注中國，與中國相處，正成為一種趨勢和選擇。對中國的關(guān)注也是對未來世界秩序和全球治理體系走向的關(guān)注，當然，這種關(guān)注也包括猜疑、警覺、擔憂和敵對。
峰會外交顯示出中國國際地位和影響力的上升，顯示出中國被關(guān)注、被傾聽、被期待的角色。在這種環(huán)境下，更應該理性地反思和探索中國的峰會外交以及中國的全球治理角色。一方面是從一系列峰會外交實踐中總結(jié)經(jīng)驗，包括吸取和借鑒其他國家和國際組織峰會外交的經(jīng)驗，探索更有效的中國峰會外交和全球治理戰(zhàn)略。另一方面，對峰會外交的學術(shù)探討有待進一步加強。隨著峰會外交的流行，如何評價和評估一次成功的峰會值得中國學者和決策者思考。針對七國集團峰會，國外學者已經(jīng)陸續(xù)提出關(guān)于峰會的評價標準?？偨Y(jié)起來，峰會評價標準涉及會議本身效果、與會國共同收益以及主辦國的國內(nèi)政治收益。峰會國家能否相互加強、相互調(diào)整、相互妥協(xié)、共同獲益是重要的評價標準。其他還包括峰會領(lǐng)導者的掌控能力、對分歧的解決能力，以及峰會成員之間的凝聚力、政策認同性、峰會成果的執(zhí)行力度、持久性和連貫性等。已有的評價標準和框架對中國具有很好的參考價值，值得中國學習、借鑒，最現(xiàn)實的考慮是如何當好2016年G20主辦國，辦一屆成功的、有特色、有創(chuàng)新的中國G20峰會。