鄭新立 中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長、中央政策研究室原副主任
前不久召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，推進(jìn)國企改革要奔著問題去，以增強(qiáng)企業(yè)活力、提高效率為中心，提高國企核心競爭力，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。改革開放以來，國有企業(yè)改革作為整個經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，經(jīng)歷了從承包制到利改稅、從廠長負(fù)責(zé)制到建立現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)等過程。1993年黨的十四屆三中全會提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，國企改革進(jìn)入快速推進(jìn)階段。面對新形勢新任務(wù)和國企改革發(fā)展中的新問題，黨的十八屆三中全會《決定》（以下簡稱《決定》）提出進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革的方向和任務(wù)。當(dāng)前，推進(jìn)國有企業(yè)改革，必須貫徹落實《決定》和中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，完善國有資產(chǎn)管理體制，健全現(xiàn)代企業(yè)制度。
國有資產(chǎn)管理體制向以管資本為主轉(zhuǎn)變
《決定》提出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！边@是把國企做大做強(qiáng)的客觀要求。實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，國有資本功能不僅不會弱化，而且會放大和強(qiáng)化。
按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，國有企業(yè)建立以股份制為基礎(chǔ)的公司制，適應(yīng)國內(nèi)外市場競爭需要，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求。企業(yè)在參與市場競爭過程中，為突出主業(yè)、向產(chǎn)業(yè)鏈高端邁進(jìn)，必然要對經(jīng)營業(yè)務(wù)及時進(jìn)行調(diào)整。企業(yè)購進(jìn)一些有利于產(chǎn)業(yè)升級的優(yōu)良資產(chǎn)，處置一些不需要的資產(chǎn)，以提高資產(chǎn)利用率和使用效益，屬于正常經(jīng)營活動，應(yīng)交由企業(yè)自己作出判斷和決策。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)所追求的目標(biāo)，應(yīng)是資本增值和利潤率提高，對具體資產(chǎn)形態(tài)變化不應(yīng)過多干預(yù)。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)直接管資產(chǎn)，不僅不易管好，而且可能會架空企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，降低企業(yè)市場應(yīng)變能力。
對國有企業(yè)的管理從管資產(chǎn)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，有利于優(yōu)化國有資本配置，落實國家發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策。對于產(chǎn)能過剩行業(yè)，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)可抽出一部分資金，投入到急需發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、供給不足的行業(yè)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高宏觀經(jīng)濟(jì)效益。
建立以管資本為主的管理模式可以有三種途徑：一是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。一些行業(yè)性大型集團(tuán)公司，可考慮賦予其國有資本投資經(jīng)營權(quán)，鼓勵其發(fā)展成為國際化集團(tuán)公司。二是組建若干國有資本運營公司，以實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略和提高資本收益為目標(biāo)，專門從事資本運營。三是支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，通過對各個行業(yè)的各類企業(yè)退股、參股或控股，放大國有資本的控制力和影響力，壯大國有資本。
對國有資產(chǎn)實行以管資本為主的制度，有利于推動國有企業(yè)健全現(xiàn)代企業(yè)制度。在以股份制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代公司治理中，國有股在整個股權(quán)結(jié)構(gòu)中占有多大比重就應(yīng)擁有多少投票權(quán)。除了一些特殊行業(yè)的個別企業(yè)，如傳媒企業(yè)，國有股可作為特殊管理股享有一票否決權(quán)，一般情況下，國有股應(yīng)與其他股權(quán)一樣，享受平等權(quán)益。這就可以使企業(yè)真正建立股東會、董事會、經(jīng)營層相互制衡、相互協(xié)調(diào)的科學(xué)治理結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)國內(nèi)外市場激烈競爭的需要。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，讓企業(yè)擁有充分的經(jīng)營自主權(quán)，是辦好企業(yè)的前提。
積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)
公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根基?！稕Q定》提出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式”“允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”?！稕Q定》指出的改革方向，是國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的根本方向，也是增強(qiáng)國有企業(yè)活力、提高企業(yè)效率的根本方向。
發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)有利于在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)各類所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補。單一所有制企業(yè)在資源條件上往往受到這樣那樣的限制，競爭力受到影響。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，可以在全球范圍內(nèi)尋找最好的資源，通過優(yōu)化組合，形成新的生產(chǎn)力，產(chǎn)生明顯的競爭優(yōu)勢。
發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)有利于形成多元制衡機(jī)制，有效避免企業(yè)被內(nèi)部人控制，使股東獲得最大投資收益。經(jīng)驗證明，有些企業(yè)搞不好，往往是由于企業(yè)被內(nèi)部利益集團(tuán)控制，不顧投資者利益。特別是一些上市企業(yè)，大量小股東不可能參與企業(yè)經(jīng)營決策，而企業(yè)經(jīng)營和財務(wù)又不透明，導(dǎo)致股東利益受損，挫傷投資者積極性，成為股市不振的根本原因。在混合所有制基礎(chǔ)上形成科學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu)，能有效矯正企業(yè)經(jīng)營行為，促使上市公司以提高企業(yè)價值為最高經(jīng)營目標(biāo)。
改革開放以來的實踐證明，混合所有制經(jīng)濟(jì)是各類所有制經(jīng)濟(jì)中發(fā)展最快、最有活力的部分。這種伴隨生產(chǎn)社會化出現(xiàn)的股權(quán)社會化、多元化經(jīng)濟(jì)，有利于更多居民成為投資者，增加財產(chǎn)性收入，體現(xiàn)社會進(jìn)步。《決定》提出：“國有資本投資項目允許非國有資本參股?！边@是增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力的重要舉措?；仡櫢母餁v程，正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為國有企業(yè)提供了競爭壓力和勞動力分流的條件，國企改革才得以順利推進(jìn)。當(dāng)前，國有經(jīng)濟(jì)吸收民營經(jīng)濟(jì)入股，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是國企改革進(jìn)入新階段的標(biāo)志。民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國有經(jīng)濟(jì)，必將增強(qiáng)國有企業(yè)發(fā)展活力，實現(xiàn)互利雙贏、共同發(fā)展。
允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實行企業(yè)員工持股
《決定》指出：“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體?！边@是總結(jié)國內(nèi)外企業(yè)的成功經(jīng)驗提出來的，是對企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的突破。員工持股使企業(yè)員工具有企業(yè)所有者和勞動者雙重身份，真正成為企業(yè)的主人，從而更加關(guān)心企業(yè)興衰，能夠大大提高企業(yè)的凝聚力。
在發(fā)達(dá)國家，一些企業(yè)之所以長盛不衰、成為百年老店，一個重要原因就在于實行員工持股制，包括核心層持股、骨干層持股和老員工持股三個層次。核心層包括董事長、副董事長、總經(jīng)理、副總經(jīng)理等十幾個人。骨干層包括二級公司經(jīng)理、職能部門負(fù)責(zé)人和技術(shù)、管理骨干等，約幾百人。管理層持股在任職期間和離任后5年之內(nèi)不允許出售。再加上老員工持股，把企業(yè)員工的物質(zhì)利益與企業(yè)經(jīng)營績效緊緊捆綁在一起，能充分調(diào)動他們的積極性，使他們不僅關(guān)心企業(yè)近期盈利，更關(guān)心企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，從而在科技研發(fā)上舍得增加投入。
在我國，改革開放以來涌現(xiàn)的一些成功企業(yè)如華為公司等，也實行員工持股。實行員工持股制，決不是人人有份，回到平均主義、吃大鍋飯的老路，而是要建立激勵機(jī)制，獎勤罰懶。能不能持股、持多少股，要根據(jù)員工對企業(yè)的貢獻(xiàn)，由股東會決定。要避免企業(yè)被內(nèi)部人控制，就要實行財務(wù)透明制度，加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)管。
《決定》還要求，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。這是國有資本作為全體人民共同利益物質(zhì)基礎(chǔ)的體現(xiàn)，有利于動員全體人民支持國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
對不同功能的國有企業(yè)實行分類改革
由于實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，國有企業(yè)對占有的國有資產(chǎn)擁有法人財產(chǎn)權(quán)，成為獨立經(jīng)營的市場主體，國有企業(yè)總體上已經(jīng)同社會主義市場經(jīng)濟(jì)相融合。進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，應(yīng)根據(jù)其不同功能，實行有區(qū)別的分類改革。
對公益類國有企業(yè)，應(yīng)加大國有資本投入，增強(qiáng)其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，盡快改變目前公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足的局面。如針對養(yǎng)老院、幼兒園、停車場、醫(yī)院、職業(yè)教育等供不應(yīng)求，工業(yè)脫硫、脫硝、除塵以及垃圾處理、污水處理能力等嚴(yán)重不足，國有資本投資公司均應(yīng)加大投資力度，同時采取特許經(jīng)營的方式，吸引社會資金投入，以改善生態(tài)環(huán)境，滿足人民群眾多層次需求。加快建立共享性公共產(chǎn)品市場價值補償機(jī)制，鼓勵企業(yè)為提供清潔的空氣、干凈的水作貢獻(xiàn)。
對自然壟斷行業(yè)，如鐵路、電網(wǎng)、基礎(chǔ)電信、管道等基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革。根據(jù)不同行業(yè)特點，實行網(wǎng)運分開，放開競爭性業(yè)務(wù)。鐵路雖然具有自然壟斷特點，但投資主體也可以實行多元化，吸收地方政府和民間資金投入。鐵路貨運和客運業(yè)務(wù)更應(yīng)放開經(jīng)營，形成多元競爭格局。電網(wǎng)體制實行廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)改革已經(jīng)多年，實踐證明是成功的。應(yīng)按照保護(hù)環(huán)境的要求，采取優(yōu)惠政策，鼓勵使用清潔能源、可再生能源。電信基礎(chǔ)服務(wù)已有幾家公司開展有限競爭，增值業(yè)務(wù)已放開經(jīng)營，應(yīng)進(jìn)一步完善競爭體制，鼓勵充分競爭。管道運輸在我國仍是一個突出的薄弱環(huán)節(jié)。美國管道總長度有50萬公里，我國僅有5.5萬公里。應(yīng)加大改革力度，促進(jìn)管道運輸發(fā)展。此外，為了改善大氣質(zhì)量，應(yīng)大力提高天然氣在一次能源消費中的比重。在這方面，可以借鑒國外經(jīng)驗，實行“X+1+X”模式，即“放開兩頭、管控中間”，放開氣源供給，集中進(jìn)行管道、儲氣設(shè)施建設(shè)，允許燃?xì)馍a(chǎn)商競價入網(wǎng)；對使用天然氣的成本予以適當(dāng)補貼，鼓勵更多用戶使用天然氣。
對于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，應(yīng)取消包括貸款在內(nèi)的一切優(yōu)惠，使之與各類所有制企業(yè)平等競爭、優(yōu)勝劣汰，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。
《 人民日報 》（ 2014年12月25日 07 版）