主講人：馬駿(中國(guó)人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家 中國(guó)人民大學(xué)生態(tài)金融中心理事)
主題：治理霧霾——經(jīng)濟(jì)和金融政策的作用
時(shí)間：2015年2月9日
主辦：中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院
【編者按】
面對(duì)近幾年全國(guó)性、大面積持續(xù)霧霾，政府出臺(tái)了多種政策推動(dòng)大氣污染治理。除了末端治理缺失之外，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題在多大程度上導(dǎo)致了霧霾？金融體系應(yīng)該如何自我改革，以面對(duì)霧霾的挑戰(zhàn)？
中國(guó)人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)人民大學(xué)生態(tài)金融中心理事馬駿在“生態(tài)金融系列講座”上表示，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，當(dāng)前的霧霾問題主要是受政府對(duì)市場(chǎng)扭曲、市場(chǎng)失靈、企業(yè)與消費(fèi)者缺乏社會(huì)責(zé)任感等因素影響產(chǎn)生的，因此需要以經(jīng)濟(jì)和金融政策推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從根本上治理霧霾。以下是澎湃新聞對(duì)馬駿發(fā)言內(nèi)容的摘錄：
導(dǎo)致霧霾的重要因素
我們清潔能源比重太低，而煤炭占比太高，是導(dǎo)致霧霾結(jié)構(gòu)的重要因素。給定同樣的當(dāng)量，煤炭產(chǎn)生的空氣污染為清潔能源的十倍。
關(guān)于清潔出行和污染性出行之間的比例，我國(guó)城市當(dāng)中地鐵出行的比例僅為7%，盡管北京人、上海人都坐地鐵，但是中國(guó)只有20多個(gè)城市有地鐵。中國(guó)有600多個(gè)城市，當(dāng)然不是每個(gè)城市都需要建地鐵。一般來講，人口超過100萬(wàn)的城市絕對(duì)要建地鐵，也就是說中國(guó)差不多要有100個(gè)城市需要地鐵，但是絕大部分還沒有建起來。
由于這個(gè)原因我們地鐵出行的比例很小，一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的地鐵出行比例達(dá)到70%，最典型的像中國(guó)香港、新加坡、東京都是這樣。給定同樣運(yùn)輸量，私家車產(chǎn)生的污染是地鐵的10倍。
這是為什么大家應(yīng)該盡量坐地鐵，靠個(gè)人的綿薄之力也做一點(diǎn)貢獻(xiàn)。當(dāng)然更重要的是政策，我們?cè)趺礃影训罔F的供給提升上去，不要天天都是前胸貼后背地坐地鐵。
跟煤炭相關(guān)的，包括燃煤直接導(dǎo)致的空氣污染和二次污染物產(chǎn)生的PM2.5達(dá)到45%，占到全部PM2.5的45%左右，由交通運(yùn)輸導(dǎo)致的22%左右。
這里面主要是公路運(yùn)輸，當(dāng)然還有別的，比如航運(yùn)也會(huì)有，比如上海，我們案例表明航運(yùn)占上海10%的PM2.5的來源，飛機(jī)也是很大的。但是最大的是公路運(yùn)輸。
除此之外就是建筑工業(yè)的非燃煤，這里面有建筑的粉塵等等，還有抽煙也是PM2.5的來源，還有森林會(huì)自然釋放出PM2.5，還有農(nóng)作物、海洋等等都會(huì)釋放，這些都比較難治理，成本比較高。如果你能夠把前面兩項(xiàng)或三項(xiàng)都治理了，基本上就達(dá)到第十幾，二十位的發(fā)達(dá)國(guó)家水平了，剩下那些都是很難治理的東西。
霧霾產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因
我想講一講導(dǎo)致霧霾問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。我剛才說霧霾跟經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有關(guān)系，我們?yōu)槭裁闯霈F(xiàn)這種污染性的結(jié)構(gòu)？是什么動(dòng)力、機(jī)制導(dǎo)致這種污染結(jié)構(gòu)？
我分析三大方面：第一，政府對(duì)市場(chǎng)的扭曲，第二是市場(chǎng)的失靈，第三是消費(fèi)者和投資者對(duì)企業(yè)消費(fèi)缺乏社會(huì)責(zé)任感。
第一，政府對(duì)市場(chǎng)的扭曲，我舉三個(gè)例子：
工業(yè)用地價(jià)格過低。最近兩年我國(guó)工業(yè)用地的價(jià)格是商業(yè)用地價(jià)格的1/8，非常便宜，如果工業(yè)用地太便宜，自然會(huì)激勵(lì)工業(yè)的過渡增長(zhǎng)。
為什么這么便宜？這跟GDP導(dǎo)向有關(guān)系，地方政府追求GDP，這個(gè)GDP跟政績(jī)、升遷都有關(guān)系，所以大量的土地用來廉價(jià)地提供給工業(yè)。
服務(wù)業(yè)稅負(fù)過高。我們做了不同產(chǎn)業(yè)的服務(wù)業(yè)總稅負(fù)和間接稅負(fù)的比較，發(fā)現(xiàn)很多的服務(wù)業(yè)行業(yè)當(dāng)中稅負(fù)比工業(yè)高，當(dāng)然不是指平均，是指具體的服務(wù)業(yè)，如果稅負(fù)抬高，資源就不愿意流向服務(wù)業(yè)，流向低污染的行業(yè)，而過多留在高污染的行業(yè)。
服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入被過度管制。大家都能夠感覺到教育、衛(wèi)生這些低污染的行業(yè)，你要成立一個(gè)新的民營(yíng)的機(jī)構(gòu)是非常困難的。前一段有人討論醫(yī)院的私營(yíng)化等等，但是最近一段時(shí)間看來這個(gè)進(jìn)展也不是特別快，所以準(zhǔn)入的管制本身也是體制問題，是政府所設(shè)置的體制。
第二，市場(chǎng)失靈。在所有國(guó)家都發(fā)生，不光是在中國(guó)這樣的體制之下。舉一個(gè)具體的例子，如果是一個(gè)燃煤的企業(yè)，燃煤以后它會(huì)對(duì)周邊的地區(qū)產(chǎn)生污染，導(dǎo)致對(duì)人體健康的影響，但是好處是它自己得的，這些污染是給所有人分享。好處是我燃煤生產(chǎn)出來的東西能夠賣錢，這是典型的外部性，沒有被內(nèi)生化，導(dǎo)致它過度燃煤，或者過度使用污染性的能源。
駕車也是這樣，你自己開車很舒適，但是你同時(shí)污染了周邊地區(qū)。你降低其他人的壽命，沒有考慮到你會(huì)過度駕車、過度買車、過度用車，這是很典型的外部性問題。
霧霾還有很強(qiáng)的外部性，就是有跨區(qū)域的外部性。不光對(duì)你的鄰居產(chǎn)生影響，對(duì)兩百里、三百里產(chǎn)生污染。
對(duì)北京做過一個(gè)調(diào)查，40%的霧霾來自于周邊地區(qū)，其中相當(dāng)一部分來自于河北。河北燃煤這么多，北京要呼吸河北燃煤所產(chǎn)生的霧霾。由于霧霾所產(chǎn)生的負(fù)外部性，很大一部分是由外地這些居民來承受，它就會(huì)使得本地，比如河北過度燃煤，因?yàn)闆]有把外部性內(nèi)生化，沒有充分考慮到對(duì)別人的影響。
第三，企業(yè)和消費(fèi)者缺乏社會(huì)責(zé)任感。社會(huì)責(zé)任感在傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中是沒有考慮的，如果學(xué)過微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的話，企業(yè)唯一的目標(biāo)就是利潤(rùn)最大化，對(duì)別人產(chǎn)生什么負(fù)面影響不在意。消費(fèi)者唯一的目標(biāo)是要使自己的效用最大化，只要我吃得開心、玩得開心、消費(fèi)得開心就可以了，對(duì)別人的負(fù)面影響沒有考慮過，這是基本的假設(shè)。我們發(fā)現(xiàn)有一些國(guó)家正在逐步改變這些企業(yè)和消費(fèi)者的行為。
治理霧霾的建議
前面兩個(gè)其實(shí)就是針對(duì)政府扭曲市場(chǎng)所做的政策建議：
第一，改革導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格過低的體制。你在一個(gè)地方，工業(yè)用地的占比要想一個(gè)辦法降下來，讓工業(yè)用地變得更加稀缺。稀缺之后價(jià)格會(huì)上去，會(huì)避免過度刺激工業(yè)投資的沖動(dòng)，同時(shí)因?yàn)榉?wù)業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅用地比重上升以后，成本下降就可以刺激服務(wù)業(yè)行業(yè)較快發(fā)展。
第二，糾正間接稅稅負(fù)在行業(yè)間的扭曲。主要指一些服務(wù)業(yè)行業(yè)稅負(fù)過高的問題，這個(gè)在今后一段時(shí)間營(yíng)改增當(dāng)中應(yīng)該可以得到一定的糾正，營(yíng)改增還沒有完成，還有很多服務(wù)業(yè)在繼續(xù)的設(shè)計(jì)稅率的過程當(dāng)中。設(shè)計(jì)稅率必須要重新考慮讓服務(wù)業(yè)的稅負(fù)下降，從而引導(dǎo)資源更多地流出高污染行業(yè)，進(jìn)入到比較低污染的服務(wù)業(yè)這么一個(gè)導(dǎo)向。
第三，提到煤炭資源稅的稅率，因?yàn)槊禾肯M(fèi)者、燃煤者，不顧對(duì)其它地區(qū)和其他人的外部效應(yīng)，怎么樣糾正他的行為？就是把成本提高，提高以后就可以遏制他過度燃煤的沖動(dòng)。
提高燃煤的資源稅是一個(gè)辦法，我們兩年前是高到5%，當(dāng)時(shí)平均的折算從價(jià)稅是7%，當(dāng)時(shí)中央決定讓各個(gè)地方?jīng)Q定，但是稅率定在5%--10%之間，這個(gè)改革在進(jìn)行。
第四，將排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)提高1~2倍，開征碳稅。跟煤炭資源費(fèi)一樣，你只要消費(fèi)污染型的能源，或者排污的話，就需要付更多的費(fèi)用。有一些企業(yè)原來裝了脫硫脫硝的裝置也不愿意開，你排污費(fèi)比較高，這種脫硫脫硝就會(huì)變得相對(duì)便宜。碳稅是幾年以后的事情了，標(biāo)準(zhǔn)征收已經(jīng)在一些地方開始實(shí)施。
第五，大幅提高對(duì)清潔能源的補(bǔ)貼。我寫這本書的時(shí)候，我國(guó)政府對(duì)清潔能源的補(bǔ)貼占GDP比重是德國(guó)的1/3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其它國(guó)家的補(bǔ)貼，這個(gè)比例應(yīng)該在今后一段時(shí)間大幅度的提高。
第六．在主要城市實(shí)行汽車拍牌照賣制度或擁堵費(fèi)。開始只有上海一家搞了汽車牌照拍賣制度，現(xiàn)在已經(jīng)好幾家了，天津、廣州、深圳都有?，F(xiàn)在是混合型的，一半是拍賣，但是都是往一個(gè)方向走，這有什么好處？實(shí)際上增加了汽車牌照使用者和駕車者的成本。
上海一個(gè)牌照8萬(wàn)、9萬(wàn)，就變得很貴，就會(huì)抑制汽車消費(fèi)、提高駕駛汽車的成本，這也就是上海為什么從很多年開始做，現(xiàn)在是200多萬(wàn)輛汽車。而北京一直沒有做，現(xiàn)在500多萬(wàn)輛汽車，兩個(gè)地方的人口是差不多的，這就是汽車牌照的好處。
而且牌照拍賣可以收到很多錢，上海一年可以收到70億的牌照拍賣費(fèi)，可以用來搞清潔能源、清潔交通等等，很多事都可以用這個(gè)牌照拍賣費(fèi)來做。
第七，改革軌道交通的融資體制，地鐵面臨的最大瓶頸就是錢，沒有錢你做規(guī)劃都不行。錢方面以前靠政府，或者靠融資平臺(tái)，向銀行借錢，以后越來越困難，因?yàn)檎?cái)力是有限的。而43號(hào)文以后，向銀行借錢以后會(huì)很困難，所以就必須要?jiǎng)?chuàng)新，用新的辦法讓他們?nèi)诘藉X，包括地鐵這樣清潔的交通能夠保持功能。最主要的方法是發(fā)地方債，有一些可以用企業(yè)債，還有城投債的形式發(fā)。
第八，建立PM2.5減排區(qū)域間補(bǔ)貼機(jī)制，這就是講到市場(chǎng)區(qū)域當(dāng)中跨區(qū)域的市場(chǎng)失靈的問題。
我先說一個(gè)水污染治理的例子，大家知道新安江是在安徽，是這條江的上游，下游變成千島湖，千島湖在浙江。
安徽比較窮，很多年以前在新安江里面搞了很多的污染，污染順著上游就留到下游了。浙江比較富，但是沒有辦法對(duì)付上游的污染。于是就要求上游好好治理，然后付錢。
這個(gè)邏輯很簡(jiǎn)單，他們就達(dá)成一個(gè)協(xié)議，你治理污染達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)如果超過這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的話，我每年補(bǔ)貼你1個(gè)億，如果你不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，你要倒貼我一個(gè)億。
這個(gè)事情達(dá)成協(xié)議了，雙方政府在中央政府協(xié)調(diào)之下簽了一個(gè)協(xié)議，就是下游的受益者向上游產(chǎn)生污染者補(bǔ)貼，這么一個(gè)機(jī)制能夠有效降低上游的污染。
治理霧霾也有非常類似的例子。以河北和北京為例，霧霾有1/3會(huì)飄到200~300公里的地方。北京跟河北距離很近，四五十公里就到了，所以很多河北的污染就會(huì)飄到北京來，而且河北相對(duì)比較窮，沒有足夠的財(cái)力去治理霧霾，或者至少?zèng)]有像你所想象的這么大力度去治理霧霾。
而北京治理霧霾的低成本工作都做了，像脫硫脫硝。再要做下去可能成本很高，比如說你搞電動(dòng)車，一輛電動(dòng)車很多資金補(bǔ)貼，能夠達(dá)到降低霧霾的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于用同樣的價(jià)錢在河北治理霧霾帶給北京的好處，自然就出現(xiàn)了北京補(bǔ)貼河北的需要。
如果把北京用于本地減排的錢，放到河北讓河北減排，產(chǎn)生對(duì)北京減排的好處遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于北京本地減排所帶來的好處。這就要求設(shè)計(jì)一個(gè)區(qū)間的補(bǔ)償機(jī)制。
第九，建立綠色金融政策體系。關(guān)于綠色金融政策體系，一個(gè)是清潔能源，我們?nèi)司那鍧嵞茉吹牟还苁窍M(fèi)、供給是差不多的，跟加拿大、俄國(guó)相比是人家的1/10。
另外一方面，我們?nèi)司罔F長(zhǎng)度是其它國(guó)家的1/10，就是說我們清潔產(chǎn)業(yè)的投入太少。
為什么出現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)投資太少，污染性行業(yè)投資過多的情況呢？就在于目前的價(jià)格體系下沒有足夠的激勵(lì)機(jī)制，讓資金退出污染型行業(yè)，讓資金進(jìn)入到綠色行業(yè)。
理論上說，就是外部性沒有被內(nèi)生化。同時(shí)我們估計(jì)，我國(guó)今后5年當(dāng)中，年均至少有2萬(wàn)億以上的綠色投資的需求，但是政府現(xiàn)在研究預(yù)算只能拿出3千億左右投入到節(jié)能環(huán)保清潔能源的領(lǐng)域，也就是政府能拿出來的錢是我們差不多每年綠色投資的10%~15%，還有85%~90%需要民間資本。
民間資本在沒有足夠激勵(lì)情況下不愿意進(jìn)去，怎么辦？就需要綠色金融體系，這種體系會(huì)創(chuàng)造激勵(lì)制度，減少對(duì)污染型行業(yè)的投資，讓他們?cè)黾訉?duì)綠色行業(yè)的投資，這就是十八大強(qiáng)調(diào)的用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，綠色金融體系就是這個(gè)制度的重要組成部分。