編者按：一帶一路戰(zhàn)略的順利推進與一帶一路國家的國內(nèi)政局發(fā)展密切相關(guān)。由于一路一帶地區(qū)上的許多國家對外深陷大國博弈的戰(zhàn)場，對內(nèi)面臨領(lǐng)導(dǎo)人交接、民主政治轉(zhuǎn)型、民族沖突等多重矛盾，一帶一路國家的政治風(fēng)險已經(jīng)成為中國國家戰(zhàn)略推進與中國企業(yè)走出去的最大風(fēng)險。因此，對于一帶一路國家的政治風(fēng)險進行分析與評估已經(jīng)成為當前中國國際問題研究最為急迫的任務(wù)之一。
中國網(wǎng)將以每周發(fā)布兩篇分析文章的方式，對一路一帶地區(qū)的60余國的政治風(fēng)險進行簡要的概述與分析。本系列將持續(xù)發(fā)布30余周，共計60余篇文章。具體內(nèi)容主要圍繞該國的一般情況、投資環(huán)境、政治結(jié)構(gòu)、各方政治勢力、相關(guān)政治風(fēng)險以及可能的國家戰(zhàn)略動向進行分析。
儲殷 國際關(guān)系學(xué)院國觀智庫特約研究員
柴平一 國際關(guān)系學(xué)院國際政治碩士
蒙古位于亞洲中部，被中國與俄羅斯包圍，是僅次于哈薩克斯坦的世界第二大內(nèi)陸國家，是一帶一路北線的重要支點。2014年9月，上合組織杜尚別峰會期間，習(xí)近平主席提出建立中俄蒙三國經(jīng)濟走廊。經(jīng)濟走廊將俄羅斯的歐亞大陸橋、蒙古的“草原絲綢之路”同中國的一帶一路建設(shè)連接起來。通過交通、貨物運輸和跨國電網(wǎng)的鏈接，打通三國經(jīng)濟合作的走廊建設(shè)，推動“一帶一路”的戰(zhàn)略目標。
一、蒙古的政治結(jié)構(gòu)：三權(quán)分立、半總統(tǒng)制、多黨制民主
在1990年以前，蒙古基本上全面復(fù)制蘇聯(lián)的政體形式，奉行以蒙古人民革命黨（MPRP）為唯一合法政黨的一黨專政。在1990年之后，蒙古開始了漸進式的政治轉(zhuǎn)型，在近20年的時間里逐步改變了蒙古人民革命黨一黨獨大、一黨專政的政治局面。在2009年，民主黨候選人額勒貝格道爾吉擊敗了時任總統(tǒng)人民革命黨的那木巴爾·恩赫巴亞爾，成為了第一位非人民革命黨出身的蒙古領(lǐng)導(dǎo)人，并在2013年成功連任。轉(zhuǎn)型后的蒙古成為奉行三權(quán)分立與多黨民主制度的半總統(tǒng)制國家?？偨y(tǒng)為國家元首，行政機關(guān)享有行政權(quán)力，國家議會大呼拉爾與行政機關(guān)共同享有立法權(quán)力，司法權(quán)力獨立于行政與立法權(quán)力?？偫砼c內(nèi)閣對大呼拉爾（議會）負責，一旦總理或半數(shù)內(nèi)閣成員辭職，就應(yīng)重新舉行選舉。除此之外，總統(tǒng)或2/3以上的議員亦可以決定解散政府重新大選。
在2008年以后，蒙古由蒙古人民革命黨（MPRP）一黨獨大，逐漸過渡為多黨競爭的政治局面。目前民主黨（Democratic Party）由于在最近的議會與總統(tǒng)選舉中都獲得了勝利，處于相對強勢的地位。然而這種強勢地位并不十分明顯，在大呼拉爾76席中，民主黨只占據(jù)了34席，雖然比上一次選舉在席位上有所增加，但仍未達到半數(shù)。蒙古目前的主要政黨，有民主黨、綠色希望黨、正義聯(lián)盟（新蒙古人民革命黨與國家民主黨）、蒙古人民黨。蒙古人民黨與新蒙古人民革命黨都是從曾經(jīng)在社會主義時期長期執(zhí)政的蒙古人民革命黨中分化而來。在2010年選舉失利之后，老蒙古人民革命黨發(fā)生了分裂，前總統(tǒng)那木巴爾·恩赫巴亞爾重新組織了新蒙古人民革命黨，而老蒙古人民革命黨更名為蒙古人民黨。
二、蒙古的投資環(huán)境及其與中國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系
蒙古國內(nèi)的主要經(jīng)濟部門是農(nóng)牧業(yè)和采礦業(yè)，其中礦產(chǎn)業(yè)是蒙古國經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。隨著國際礦產(chǎn)品的升值，蒙古礦業(yè)被迅速炒熱，礦業(yè)成為蒙經(jīng)濟騰飛的重要支點和最具潛力的領(lǐng)域。蒙古國內(nèi)已探明銅、鉬、金、銀、鈾、鉛、鐵和煤等80多種礦產(chǎn)、3000多處礦藏地，蒙古許多資源分布在中蒙邊界地區(qū)。蒙古銅礦、金礦、煤礦、鈾礦和石油等即主要分布在與中國接壤的西部、南部和東部各省，其中與中國接壤的蒙古南戈壁省、東戈壁省有著儲量巨大的銅礦化帶。目前蒙礦業(yè)產(chǎn)值約占蒙GDP的30%，占出口收入的86%，占財政收入的37%。外國對蒙投資的85%都投入蒙礦業(yè)領(lǐng)域。為了吸引外資，蒙古分別于1994年、1997年、2006年修訂了該國的《礦業(yè)法》，并擬定了重點引資項目清單，被列入政府《重點鼓勵外商投資項目目錄》的項目，均根據(jù)所投資行業(yè)的不同享受3-10年所得稅減免的優(yōu)惠；外商投資的絕大部分項目進口的機械設(shè)備免征關(guān)稅和增值稅；外資企業(yè)所得利潤可自由匯出；外資外貿(mào)局為外商辦理注冊登記手續(xù)提供“一站式”服務(wù)。
自1999年起，中國取代俄羅斯成為蒙古國最大的貿(mào)易伙伴。2004年至2013年，中蒙兩國的貿(mào)易總額十年累計增長了9倍。到2014年8月，中蒙貿(mào)易額已經(jīng)超過44億美元，到年底將勢必超過2013年64億美元的貿(mào)易總額。此外，中國還是蒙古外國直接投資的主要來源國之一，2008-2012年中國對蒙投資公司增加了4倍，總投資增加了3.7倍。其中，中國的投資資本67.3%集中在地質(zhì)和礦山領(lǐng)域，20%則投入到貿(mào)易和餐飲業(yè)。
中蒙經(jīng)濟關(guān)系呈現(xiàn)出以下特點。第一，貿(mào)易商品類型較為單一。蒙古國受到自身資源稟賦影響，對外貿(mào)易過程中主要以原材料和初級產(chǎn)品出口為主。據(jù)蒙古國統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2014年上半年蒙古國對華出口商品中，銅礦精粉、原煤、鐵礦石等能源礦產(chǎn)產(chǎn)品占到總貿(mào)易額的70%以上，其中銅礦精粉貿(mào)易額近千萬美元，占到上半年出口產(chǎn)品總額的43.24%。造成這一特點的主要原因是，蒙古國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然受到前蘇聯(lián)時期計劃經(jīng)濟影響，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中礦產(chǎn)業(yè)和農(nóng)牧業(yè)具有支柱地位，其他產(chǎn)業(yè)則發(fā)展相對緩慢。
第二，中資企業(yè)對蒙古國投資主要集中于地質(zhì)礦山領(lǐng)域。2014年1季度，中國對蒙直接投資0.52億美元，同比增長57%，占蒙古外商直接投資的13%，比上年末上升2個百分點。目前，在蒙投資的中國企業(yè)共5000多家，占全部在蒙投資企業(yè)數(shù)的49.4%。在活躍的1000多家中資企業(yè)中，445家在蒙從事礦產(chǎn)領(lǐng)域投資經(jīng)營。其他企業(yè)則分布在餐飲貿(mào)易、建筑建材、食品與農(nóng)牧產(chǎn)品加工等行業(yè)。蒙古國內(nèi)實行的“礦產(chǎn)興國”戰(zhàn)略是中資企業(yè)對蒙投資行業(yè)集中的重要原因。中資企業(yè)在資本、技術(shù)、設(shè)施等領(lǐng)域的比較優(yōu)勢明顯，加上中蒙地緣相鄰，語言文化相對接近的內(nèi)蒙古企業(yè)更是占到對蒙投資企業(yè)的一半以上。
第三，對蒙經(jīng)濟合作項目以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。2013年中國企業(yè)在蒙古國新簽承包工程合同78份，新簽合同額14.04億美元，完成營業(yè)額10.72億美元。目前中蒙之間的大型工程項目主要包括，山東電力基本建設(shè)總公司承建的蒙古南戈壁5*150MW輸電線項目，中鐵十二局集團有限公司中標的蒙古國烏蘭巴托市政工程EPL項目，江蘇江都建設(shè)集團有限公司承建的奧尤陶勒蓋（OT礦）K320SWP002-005項目，中國水利水電建設(shè)有限公司承建的OT礦風(fēng)電融資項目，2014年底，神華集團與蒙古能源資源（Energy Resources LLC）公司、日本住友商事株式會社組成的聯(lián)合體獲得同蒙政府開展塔溫陶勒蓋煤礦（TT礦）開發(fā)綜合項目的進一步談判機會。
三、蒙古的政治風(fēng)險
當前蒙古的政治風(fēng)險主要來源于3個方面。
其一、蒙古國內(nèi)政治的連續(xù)性和穩(wěn)定性較差。蒙古實行一院制，每逢政府換屆，都要對上屆政府未實施的議案進行重新審議。這給包括中國在內(nèi)的外國投資者帶來了較大的政策風(fēng)險。2012年5月蒙古國家大呼拉爾通過《關(guān)于外國投資戰(zhàn)略意義領(lǐng)域協(xié)調(diào)法》將礦產(chǎn)、銀行、通信等行業(yè)劃入“戰(zhàn)略領(lǐng)域”，并規(guī)定涉及戰(zhàn)略領(lǐng)域企業(yè)的外國投資占比超過49%且投資額超過1000億圖格里克（約合3.2億人民幣）時，需要由政府交由議會討論決定。這一突然的對外商投資門檻和監(jiān)管力度的提高，導(dǎo)致外商投資大幅減少。2013年，蒙古國外商直接投資23.72億美元，同比下降55%，其中，中國對蒙投資2.61億元，同比下降31%。盡管一年以后蒙古國家大呼拉爾頒布新法令替代了這一政策，但是還是給外商投資帶來了負面影響。在目前的蒙古大呼拉爾中，民主黨、正義聯(lián)盟與綠色希望黨組成了執(zhí)政聯(lián)盟，這個聯(lián)盟的穩(wěn)定性值得觀察。蒙古未來的政局走向仍然存在一定的不確定性。
其二、蒙古國內(nèi)仍然存在一定的排華思潮，國內(nèi)安全形勢也存在著一定隱患。目前，中國是蒙古國最大的投資方。一些中國企業(yè)資質(zhì)不足、環(huán)保意識薄弱、對當?shù)鼐用竦娘L(fēng)俗習(xí)慣不夠熟悉與尊重，導(dǎo)致因為環(huán)境問題、資質(zhì)問題和產(chǎn)品質(zhì)量問題造成的摩擦?xí)r有發(fā)生。蒙古的人口構(gòu)成中，70%為35歲以下的年輕人，國內(nèi)存在明顯的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，對于外籍勞工的限制也比較多。例如礦業(yè)領(lǐng)域的外籍勞工雇傭者需要繳納蒙古最低工資標準十倍的“崗位費”。由于歷史原因，部分蒙古人對于中國存在著敵視和仇視心理。蒙古國內(nèi)針對華人的治安案件也時有發(fā)生。2015年1月11日晚，兩名內(nèi)蒙前往蒙古收購羊絨的商人在烏蘭巴托遇害，中國駐蒙大使館也多次發(fā)布提醒中國公民注意在蒙安全的警示。
其三、中蒙關(guān)系面臨美、俄、日等國家與國際組織的競爭與挑戰(zhàn)。蒙古的鄰國只有中俄兩國，相對于中俄而言，蒙古是絕對意義上的小國。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，蒙古結(jié)合自身地緣局勢提出了“第三鄰國”的理念。2010年，蒙古國家大呼拉爾通過的新國家安全構(gòu)想中，在強調(diào)平衡與中、俄兩大鄰國的同時，將強化“第三鄰國”作為一個
外交政策。蒙古的“第三鄰國”含義廣泛，從最初的美國演變到西方國家，再到后來的援蒙國家，如日韓等國家。近年來，第三鄰國的范圍又有著向國際組織發(fā)展的趨勢，如蒙古宣布加入歐安組織等。“第三鄰國”的理念使得中國在發(fā)展同蒙古關(guān)系上面臨了更大的競爭。俄羅斯是蒙古第一大進口國，提供蒙古95%以上的成品油和大量電力。蒙古的礦產(chǎn)資源，特別是稀土資源吸引了包括日韓在內(nèi)的多個國家。近年來蒙古同日本的關(guān)系逐步密切。新任總理賽汗比列格的首次出訪就選在了日本。2015年2月的這次出訪成功簽訂了蒙日兩國間的經(jīng)濟合作協(xié)定，日方將為蒙在建的國際機場項目新提供368.5億日元優(yōu)惠貸款并將派遣專家為蒙方完善中長期經(jīng)濟政策提供支持。中日在蒙古的競爭未來將更趨明顯。更值得注意的是，隨著環(huán)境問題在蒙古政治中的日益重要，西方國家正在通過NGO、綠黨等渠道對中蒙經(jīng)貿(mào)聯(lián)系施加越來越大的影響。
總的來說，中蒙關(guān)系自2014年8月，提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系后總體發(fā)展勢頭看好，兩國在軍事、文化等領(lǐng)域已經(jīng)就開展合作達成共識，簽署了涉及經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)、教育、金融、文化等諸多領(lǐng)域的26項合作文件，但蒙古獨特的國家安全形勢決定了它不可能成為一個完全親華的國家，它更傾向于做一個大國之間的平衡者。中、俄、美、日、歐在蒙古的競爭將會在長時期內(nèi)持續(xù)，并可能對一帶一路戰(zhàn)略的實現(xiàn)構(gòu)成影響。