一、《立法法》修正，仇和落馬
2015年3月15日約9：20分，十二屆全國人大三次會議全體會議表決通過《全國人民代表大會關(guān)于修改＜中華人民共和國立法法＞的決定(草案) 》。僅僅三個半小時之后的12：55分，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站公布一記重磅消息：“云南省委副書記仇和涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受組織調(diào)查?！?/p>
尚不清楚作為十二屆全國人大代表的仇和是否參與了《立法法》修正案的表決，當(dāng)然，《立法法》修正案的通過與仇和落馬之間也并沒有必然關(guān)系。而且從理論上講，被紀(jì)委“調(diào)查”并不必然意味著落馬，盡管他已經(jīng)被媒體認(rèn)為是兩會落馬的“第三虎”。但人們?nèi)匀蝗滩蛔≡O(shè)想，對于以“大膽改革”、敢闖敢干而成為“明星官員”的仇和來說，在他秉政期間大拆大建、鐵腕治吏，大力推行市場化甚至私有化時，如果眼睛里有《立法法》、腦子里繃著一根弦，出臺的相關(guān)文件和制度都能嚴(yán)格遵循《立法法》規(guī)定的話，他的命運(yùn)是否會有所不同呢？
《立法法》修正案的通過與仇和落馬之間，就這樣在無意間發(fā)生了微妙的聯(lián)系。仇和雖然施政有“個性”，但其為官卻也有“共性”。這個共性也許是幾乎所有發(fā)展中國家所面臨的共同難題：在法律不健全、不完善的情況下，敢闖敢干敢革新，雖然出政績，能升官，但也可能會踩上法律的紅線，甚至違法亂紀(jì)、身敗名裂；而如果不闖、不干、不試驗(yàn)，就可能淪為庸官，雖然穩(wěn)當(dāng)，但也可能不出政績，風(fēng)評差、升官難。“守法”與“有為”之間，頗為兩難。實(shí)際上，近年來落馬的貪腐官員中，就頗有一些人算得上曾經(jīng)是“能員干吏”。
二、改革史也是“違法”史？
改革從來都是有風(fēng)險的，一是改革失敗的風(fēng)險，二是法律和政策不確定給改革者帶來的風(fēng)險。如何為改革先行者們服下定心丸，鼓勵其勇于探索解決改革路上出現(xiàn)的問題；同時又要約束改革實(shí)踐者們的行為，避免其利用改革謀取私利，一直是改革過程中的大哉問。去年兩會上，最高人民檢察院檢察長曹建明2014年3月10日在十二屆全國人大二次會議作最高人民檢察院工作報告時專門指出，要穩(wěn)妥處理改革中出現(xiàn)的新類型案件，正確區(qū)分改革失誤與失職瀆職、改革探索出現(xiàn)偏差與鉆改革空子實(shí)施犯罪等界限。
但在很長一段時間里，由于法律法規(guī)的不健全和不完善，不僅老百姓不知道，就連官員也不知道自己的行為是合法還是非法。某種意義上說，改革一開始就是從對現(xiàn)行法律的突破開始的。1978年，今日著名的小崗村，18位村民冒著極大的風(fēng)險，以托孤的形式，立下生死狀，在土地承包責(zé)任書上摁手印；20世紀(jì)90年代，蘇聯(lián)解體，東歐突變，一堆“倒?fàn)敗庇楷F(xiàn)，有些發(fā)財(cái)了，有些卻被以“投機(jī)倒把罪”判刑入獄了。不僅普通公民如此，甚至國家機(jī)關(guān)也是如此，1988年之前，憲法規(guī)定土地不得買賣、出租，但深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)卻突破了憲法，將土地使用權(quán)出租；而在1982年憲法公布實(shí)施之前，1978年憲法并沒有賦予全國人大常委會立法權(quán)，但由于改革開放的實(shí)際需要，在未經(jīng)修憲或者釋憲的情況下，全國人大常委會在4年間出臺了11部法律。國家領(lǐng)導(dǎo)人也不例外，1982年憲法最初明確規(guī)定實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，直到1993年修憲才寫入社會主義市場經(jīng)濟(jì)，但在此之前，國家領(lǐng)導(dǎo)人便多次提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，顯然也是違憲的。為了解釋這種情況，有學(xué)者提出了“良性違憲”的理論，在法學(xué)界引發(fā)熱議。
而這種情況并未隨著進(jìn)入新世紀(jì)而在實(shí)踐中得到真正解決。實(shí)際上，違法改革仍然在不斷出現(xiàn)。一系列環(huán)保法律早已通過，但地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)字好看，遇到法律繞著走、甚至頂著走的情況并不罕見，制造了數(shù)不盡的生態(tài)災(zāi)難；為了解決交通擁堵和霧霾問題，又走到另一個極端，不少地方以一紙文件就能夠限購、限號、拍賣車牌，甚至在交通問題上“割據(jù)”一方，限制外地車輛在特定時段進(jìn)入本行政區(qū)域。比如仇和，當(dāng)他以雷霆手段鐵腕治吏、大拆大建、賣光醫(yī)院時，所出臺的一系列文件、制度、規(guī)定是否完全符合上位法呢？而近年來所暴露的國務(wù)院行政法規(guī)、各部委規(guī)章違反憲法或法律的情況，也并不鮮見。
三、《立法法》修改的真問題
比起《立法法》從1993年起草，到2000年方才通過的八年抗戰(zhàn)，這次《立法法》的修改要迅速得多。從2013年10月份公布納入到十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，到去年8月過常委會一審，去年12月份常委會二審，到本次全國人大代表大會審議并最終通過，不過一年多的時間。但中間卻幾經(jīng)周折，尤其是“稅率”兩字增刪的96個小時，更是頗富戲劇性，引發(fā)媒體廣泛關(guān)注。
縱觀《立法法》修改，洋洋灑灑46個修正案，整部法律條文增加10余條，可謂“大修”。修正案通過的當(dāng)天下午，新華社便配發(fā)熱情洋溢的通訊，將其盛贊為“邁向良法善治的里程碑”。而早在幾日前，就在通稿里提出規(guī)范授權(quán)立法、授予社區(qū)的市立法權(quán)、明確細(xì)化“稅收法定原則”、界定部門規(guī)章和地方政府規(guī)章邊界、加強(qiáng)備案審查、規(guī)范司法機(jī)關(guān)司法解釋等《立法法》修改“六大亮點(diǎn)”。而從修正案的內(nèi)容來看，正如3月8日在十二屆全國人大三次會議上李建國所做《關(guān)于<中華人民共和國立法法修正案（草案）>的說明》（簡稱“修正案說明”）中所言，此次修正涉及面要廣得多。不僅有賦予社區(qū)的市立法權(quán)、落實(shí)稅收法定原則、規(guī)范部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等完善立法體制的內(nèi)容，還強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，尤其提出要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，特別提出完善行政法規(guī)制定程序，提出要加強(qiáng)備案審查，要規(guī)范和監(jiān)督司法解釋，幾乎是對《立法法》的全面優(yōu)化和加固。
而與媒體的激情相比，一個更為直接的問題是，為什么要立法法，為什么要修改立法法？李建國在“修正案說明”中指出，立法法修改的背景是，“隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和改革的不斷深化，人民群眾對加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作有許多新期盼，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央提出了新要求，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問題?！钡裁词恰靶虑闆r、新問題？“修正案說明”并未細(xì)說。值得比較的是，2000年立法法制定，時任全國人大常委會法制工作委員會主任顧昂然在《關(guān)于<中華人民共和國立法法（草案）>的說明》（簡稱“立法案說明”）中則指出：
在實(shí)際工作中也存在著一些問題，主要是：有些法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容超越了權(quán)限；有些法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定同法律相抵觸或者法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間存在著相互矛盾、沖突的現(xiàn)象；有的質(zhì)量不高，在起草、制定過程中，有的部門、地方存在著不從國家整體利益考慮而為部門、地方爭局部利益的傾向。這些問題在一定程度上損害了國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，也給執(zhí)法造成困難。因此，需要根據(jù)憲法制定立法法，對法律、法規(guī)以及規(guī)章的制定作出統(tǒng)一規(guī)定，使之更加規(guī)范化、制度化。
如果將《立法法》2015年的46個修正案與2000年的“立法案說明”相對比，我們就會發(fā)現(xiàn)，前者所謂“六大亮點(diǎn)”，豈非正是對后者的回答？也就是說，跨越了15個年頭，從根本上說，《立法法》修正案解決的也許主要還是15年前制定《立法法》時所面臨的那些問題。這些問題，如果用法言法語來解釋，就是“提高立法質(zhì)量和立法效率，維護(hù)國家法制統(tǒng)一”；而一旦將其放置到當(dāng)前的大背景之中，這些不就是要解決“權(quán)力任性”、“立法與改革相銜接”的問題嗎？因此，無論輿論界有著什么樣的激情與渲染，本質(zhì)上講，立法法就是要在“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”的同時，解決“權(quán)力任性”的問題，從而協(xié)調(diào)改革與立法的關(guān)系。這也正是立法法在當(dāng)前所面臨的問題與時代使命！
四、人民必須得到充分重視
20世紀(jì)80年代創(chuàng)辦了中國第一個農(nóng)民城的溫州基層干部陳定模，曾經(jīng)有一句名言：“改革總從違法開始的”。這句話充滿了吊詭與心酸。由于僵化的意識形態(tài)和立法工作的落后，我們曾經(jīng)發(fā)生過許許多多荒唐而又無意義的爭論。今天的中國是“世界工廠”，正在變?yōu)椤笆澜缡袌觥?。而?978年，私人企業(yè)、工廠到底能否雇傭八個以上的工人，就是一個很敏感的問題。直至1983年，中央的意見還是“不宜提倡，不要公開宣傳，也不要急于取締”的“三不原則”；1985年，小平同志的意見還是“再看看。”最終，1987年的中共中央5號文件中，才通過確立“允許存在，加強(qiáng)管理，興利抑弊，逐步引導(dǎo)”的十六字方針而廢除雇傭限制，而立法工作則還要更靠后。從1998年國務(wù)院提出三年搞活國有企業(yè)開始，由于始終缺乏清晰、可操作的立法依據(jù)，大量國有資產(chǎn)流失，但不少企業(yè)卻以灰色的方式完成了產(chǎn)權(quán)清晰化的改造；但后來改革的大門驟然關(guān)上，也有不少企業(yè)家因此身陷囹圄。
改革不能總是從違法開始。正是在這個背景下，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平2014年2月28日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議時強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。要求在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。而此前的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，堅(jiān)持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，膽子要大、步子要穩(wěn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)；鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，寬容改革失誤。
雖然由于立法與政策的不完善，不少改革的弄潮兒要么因?yàn)闊o法無天、為所欲為而身敗名裂，要么因改革踩踏了法律的紅線而中箭落馬，但改革開放三十年來，我們還是積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。比如，對底層改革先局部承認(rèn)，然后以“政策不變”的形式讓改革后現(xiàn)狀實(shí)際存在，等待時機(jī)成熟時推進(jìn)立法，把改革實(shí)踐的舉措以法律形式予以確定和承認(rèn)，也就是所說的“先行先試”，以立法主動適應(yīng)改革需要。在新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體秉政之后，尤其重視法律下的改革，2012年年底，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批，同意廣東省暫停實(shí)施《海關(guān)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等25部法律的部分條款。2013年8月，全國人大常委會又授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫時停止實(shí)施《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》等三部法律。而這些舉措，也都在《立法法》修正案中得到了體現(xiàn)。
但關(guān)鍵在于，在改革與立法相銜接的過程中，尤其是在立法不健全和不完善的狀態(tài)下，誰是一項(xiàng)改革合法或者不合法的判斷者，在有立法需求時，誰是相關(guān)法律的真正立法者？
毫無疑問，公民是改革的具體承受者，雖然三十年的改革開放過程中，民眾整體上受益了，但無論是計(jì)劃生育、國企下崗、城市拆遷、土地征用，民眾也是改革陣痛的承擔(dān)者。固然有改革者因踩踏法律紅線而落馬，但三十年來，或者立法法公布實(shí)施15年來，如果不是伴隨貪腐，又有幾位落馬者是由于出臺了違憲、違法因而侵犯了公民合法人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)章或者文件的呢？實(shí)際上，“人民”往往成了立法過程中的旁觀者或者被遺忘者。
并不是因?yàn)椤读⒎ǚā分袥]有尊重民意的規(guī)定，原《立法法》第5條清晰地規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志”，“保障人民通過多種途徑參與立法活動?！钡⒎ㄈ绾尾拍荏w現(xiàn)人民的意志，如何防止習(xí)近平所言的人民名義上有權(quán)而實(shí)際上無權(quán)？因此，《立法法》修正案才特意在第5條加上“堅(jiān)持立法公開”，在第十一修正案中強(qiáng)調(diào)立法聽證和征求意見。其他如人大主導(dǎo)立法、規(guī)范立法授權(quán)的修正，也都著眼于此。但是，多年來“一聽就漲”、專家和人大代表所代表的利益越來越分化的事實(shí)仍然提醒我們，人民對立法的真實(shí)參與仍然不那么真實(shí)，此次立法法修正只不過是一個開始。也許，正如立法法修正案解決的是15年前的問題一樣， 15年后立法法的再修、三修甚至N修，當(dāng)能解決人民名義上參與立法而實(shí)際上無法真正參與的問題吧。