蔣震：理順政府間財政關(guān)系 建立現(xiàn)代財政制度

蔣震 中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院助理研究員、財政學(xué)博士

十八屆三中全會對深化財稅體制改革作出全面部署，提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。十八屆四中全會進(jìn)一步提出“建設(shè)社會主義法治國家”的總目標(biāo)。構(gòu)建法治化、規(guī)范、穩(wěn)定的政府間財政關(guān)系，是建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性的重要基礎(chǔ)，也是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，在目前全面深化改革的大背景下，顯得尤為迫切。在國情復(fù)雜的大國治理中，如何采取分權(quán)治理模式，構(gòu)建中央和地方之間有機(jī)的財政關(guān)系，不僅涉及財稅領(lǐng)域，更是延伸到中央和地方之間事權(quán)、財權(quán)劃分以及財力分配的綜合邏輯體系。

合理劃分政府間事權(quán)， 明確政府職能邊界

合理劃分政府間事權(quán)的前提是，明晰政府的職能與職責(zé)邊界；恰當(dāng)處理好政府與市場、社會的關(guān)系，是解決這個問題的核心。政府的事權(quán)主要包括四個方面。

一是維護(hù)國家獨(dú)立、主權(quán)和領(lǐng)土完整，維護(hù)政治和社會穩(wěn)定。中央政府統(tǒng)一承擔(dān)國防、外交、國家安全等事關(guān)維護(hù)國家獨(dú)立、主權(quán)和領(lǐng)土完整的事權(quán)；維護(hù)政治與社會穩(wěn)定方面，則應(yīng)根據(jù)受益范圍來確定，區(qū)域性事權(quán)可由地方政府屬地承擔(dān)，而當(dāng)?shù)胤秸穆殯]有到位，導(dǎo)致不斷演變?yōu)槿珖詥栴}時，應(yīng)適時轉(zhuǎn)給中央政府承擔(dān)。

二是制定市場規(guī)則，維護(hù)市場秩序。中央政府的事權(quán)應(yīng)定位于制定市場規(guī)則和監(jiān)督地方執(zhí)行結(jié)果，加強(qiáng)宏觀調(diào)控的職責(zé)和能力，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，并監(jiān)督考核地方政府。中央應(yīng)充分聽取了解本轄區(qū)市場秩序基本情況的地方政府意見，賦予地方政府維護(hù)本地市場秩序的一定自主權(quán)，該事權(quán)需按受益范圍確定由哪級政府承擔(dān)。一旦市場秩序問題不斷演變?yōu)槿珖詥栴}時，則應(yīng)適時轉(zhuǎn)給中央政府直接承擔(dān)。

三是維護(hù)社會公平正義。社會公平正義很大程度上是通過公共服務(wù)均等化來實(shí)現(xiàn)的。中央政府應(yīng)承擔(dān)制定公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)的事權(quán)，規(guī)定基本或保底標(biāo)準(zhǔn)，并允許地方根據(jù)自身財力狀況，適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)、增加種類，由地方政府承擔(dān)提供公共服務(wù)的事權(quán)。這既能保證實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，又能兼顧各地區(qū)的發(fā)展差異，保證一定水平的激勵。但是，如果地方政府沒有足夠能力提供基本或保底標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，那么中央政府應(yīng)給予“兜底”，這也屬于中央政府的事權(quán)。

四是保護(hù)生態(tài)環(huán)境。中央政府應(yīng)承擔(dān)制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的事權(quán)，并直接承擔(dān)全國性或者區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)的事權(quán)；地方政府承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的事權(quán)。

此外，為了更好地利用地方政府的信息優(yōu)勢，中央政府的某些事權(quán)可以委托給地方政府承擔(dān)，但不宜太多。而且，中央政府必須要因此承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，以轉(zhuǎn)移支付形式向地方政府給足相應(yīng)財力。中央政府獨(dú)立承擔(dān)的事權(quán)盡可能由中央自身機(jī)構(gòu)完成，少用委托地方政府完成的方式。中央自身機(jī)構(gòu)能力不足的，應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)。

平衡政府間財權(quán)，完善地方稅收體系

各級政府所承擔(dān)的事權(quán)衍生出各自的支出責(zé)任，進(jìn)一步引出政府間財權(quán)劃分的需要。政府間財權(quán)劃分的基礎(chǔ)是各級政府承擔(dān)事權(quán)的范圍。有利于各級政府有效履行事權(quán)，是政府間財權(quán)劃分選擇集中還是分散的基本原則和依據(jù)，也是完善地方稅收體系的基本邏輯，即事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，支出責(zé)任和財權(quán)相適應(yīng)。在各級政府承擔(dān)事權(quán)時，應(yīng)以財權(quán)劃分為主，財力分配為輔。各級政府承擔(dān)的事權(quán)及其衍生出的支出責(zé)任，須與財權(quán)相適應(yīng)。

一是按照受益原則設(shè)計(jì)地方稅。如果稅基的價值和轄區(qū)財政支出之間有著密切的相關(guān)關(guān)系，那么該稅適合作為地方稅，典型的是房地產(chǎn)稅。因此，應(yīng)該在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的前提下，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，將房地產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種。

二是應(yīng)將最終消費(fèi)環(huán)節(jié)的稅劃為地方稅。目前，引發(fā)地方政府投資沖動、替代市場配置資源等行為的重要原因，是增值稅共享稅制度問題。由于增值稅與投資規(guī)模關(guān)聯(lián)度非常大，一定程度上導(dǎo)致地方政府熱衷于招商引資，盲目擴(kuò)大投資規(guī)模。一旦將最終消費(fèi)環(huán)節(jié)的稅種劃給地方政府，將引導(dǎo)地方政府更加重視培育地區(qū)發(fā)展環(huán)境，注重“投資效益”，這與地方政府承擔(dān)的事權(quán)范圍是一致的。

三是應(yīng)賦予地方政府一定的自主設(shè)置地方稅的權(quán)限。各地區(qū)發(fā)展差異極大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)各有不同，應(yīng)賦予地方一定的自主權(quán)，設(shè)計(jì)適合于本地區(qū)的地方稅種。這不僅可以使地方政府有效地利用本地區(qū)的資源稟賦以獲取財力，也有利于提高征管效率。

協(xié)調(diào)政府間財力分配， 實(shí)現(xiàn)適度財力均等化

政府間財力分配主要是通過轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)的。確保各地區(qū)實(shí)現(xiàn)適度的財力均等化，這是中央政府的重要職能與職責(zé)。轉(zhuǎn)移支付的功能定位有以下方面。

第一，彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的必要財力缺口。我國區(qū)域發(fā)展差距較大，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)即使擁有充分的財權(quán)，其實(shí)際財力規(guī)模可能依然與承擔(dān)事權(quán)的必要財力之間有一定的缺口，這種情況下，中央政府必須發(fā)揮“二次財力分配”功能。

第二，中央將部分事權(quán)委托給地方政府，或者中央為鼓勵地方承擔(dān)一些外溢性較強(qiáng)的區(qū)域性公共服務(wù)，為此中央須承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，通過轉(zhuǎn)移支付方式，給予地方政府一定的財力補(bǔ)助。

第三，一些突發(fā)性的、不可預(yù)料的重要事項(xiàng)，例如重大自然災(zāi)害等，為了有效應(yīng)對此類事項(xiàng)帶來的影響，中央通過轉(zhuǎn)移支付給予地方一定的財力補(bǔ)助。

綜上所述，十八屆三中全會提出的“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的原則，實(shí)際上是政府間事權(quán)劃分、財權(quán)劃分、財力分配三個層次的統(tǒng)一。在推動政府間財政關(guān)系的法治化中，應(yīng)首先由最高立法機(jī)關(guān)制定各級政府的事權(quán)范圍。然后，測算各級政府的支出責(zé)任，并以此為依據(jù)，確定各級政府所擁有的財權(quán)。同時，改革現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度，建立起與政府間事權(quán)劃分、財權(quán)劃分相適應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度。