鄭海鰲 復(fù)旦大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)流動站博士后、前灘綜研特聘研究員
近期，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)和津、粵、閩三個新設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)就將正式啟動運(yùn)行，屆時上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)就正式從形態(tài)單一、一花獨(dú)放的1.0時代步入功能多樣、百花爭艷的2.0時代。過去一年多，盡管上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也有一些質(zhì)疑之聲，但客觀來看，能在如此短的時間形成一批可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，的的確確是啃下了許多硬骨頭，發(fā)揮了領(lǐng)全國新一輪改革開放之先的試驗(yàn)田功能。進(jìn)入2.0版自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的風(fēng)口，如何保持制度創(chuàng)新的先發(fā)優(yōu)勢，如何繼續(xù)當(dāng)好改革開放的排頭兵，這是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)亟須要向國家交出的答卷。相比一年多以前，建設(shè)2.0版的上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是一項(xiàng)更加復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須進(jìn)一步明確方位、找準(zhǔn)定位，特別是首先應(yīng)厘清方方面面的關(guān)系，去除枷鎖、卸下包袱，集各方之智、聚各方之力，進(jìn)一步提升自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放度和制度創(chuàng)新的顯示度?？偟膩砜?，可能有三個層面、十個方面的關(guān)系需要科學(xué)把握。
第一個層面，應(yīng)對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革邏輯再思考：
（1）復(fù)制推廣與服務(wù)輻射的關(guān)系。中央對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新有一個明確的要求，就是要立足可復(fù)制、可推廣，而不是打造政策洼地。那么，是否自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所有的制度創(chuàng)新都要以向面上可復(fù)制、可推廣為前提呢？或許我們還可以加上一條原則，也就是可服務(wù)、可輻射，即便一些制度創(chuàng)新不能被復(fù)制推廣，但能起到服務(wù)輻射其他地區(qū)乃至全國也是有重大意義的。比如，上海建設(shè)國際金融中心，目前已形成了較為完備的要素市場體系，包括證券、期貨、外匯市場等，這些要素市場體系不是僅僅服務(wù)于上海的發(fā)展，而是面向全國的，甚至還將是面向全球的。事實(shí)上，不是所有的地方都具備復(fù)制推廣建設(shè)國際金融中心的條件，推動這些相關(guān)領(lǐng)域的改革甚至比一般性能復(fù)制推廣的制度創(chuàng)新對全國更有價值更有意義。再比如，真正的跨國公司總部通常都有統(tǒng)籌運(yùn)作離岸業(yè)務(wù)的訴求，假如沒有形成與國際接軌的有競爭力的離岸稅制，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深耕亞太的宏偉目標(biāo)很可能會受到掣肘。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新，既要堅持可復(fù)制、可推廣的基本原則，不能形成所謂的虹吸效應(yīng)，又應(yīng)當(dāng)更多地從全局出發(fā)、從大處著眼，絕不能簡單地以不能可復(fù)制、可推廣而束縛手腳、加以否定。
（2）風(fēng)險底線與寬容試錯的關(guān)系。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是新生事物，承擔(dān)著為國家深化改革開放先行探路的重要使命。但任何創(chuàng)新都是有風(fēng)險的，第一個敢吃螃蟹的人也必定會有被螃蟹鉗住的風(fēng)險。倘若不允許創(chuàng)新試錯，等把所有可能發(fā)生的風(fēng)險都充分估計并設(shè)計好應(yīng)對措施才啟動改革，那毫無疑問會在翻來覆去的改革設(shè)計中喪失戰(zhàn)機(jī)，大膽闖、大膽試也必然會成為一句空話。同樣，假使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的三年試驗(yàn)期內(nèi)沒有發(fā)生一個個體風(fēng)險，那么上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)田功能也就沒有真正發(fā)揮出來。建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，既應(yīng)牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險、區(qū)域性風(fēng)險為底線，也要有足夠的勇氣和擔(dān)當(dāng)允許個別風(fēng)險的發(fā)生。鼓勵創(chuàng)新、寬容試錯，不能僅僅是一個理念，而必須切實(shí)付諸于行動之中。
（3）制度創(chuàng)新與企業(yè)體驗(yàn)的關(guān)系。過去一年多，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新成果豐碩，不少制度創(chuàng)新都具有革命性的意義，比如負(fù)面清單的推出不僅僅是擴(kuò)大了外資開放，而是從根本上顛覆了以事前審批為主的政府管理模式。但在實(shí)踐中，企業(yè)感受到的制度創(chuàng)新紅利與企業(yè)的期望還存在較大的距離。比如，“先照后證”等改革讓企業(yè)準(zhǔn)入的門檻降低了，但是企業(yè)真正進(jìn)入運(yùn)作環(huán)節(jié)卻受到各種許可證的制約；比如，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)允許區(qū)內(nèi)企業(yè)設(shè)立自由貿(mào)易賬戶，但企業(yè)利用自貿(mào)賬戶能夠開展的新業(yè)務(wù)依然有限。誠然，制度創(chuàng)新不能一蹴而就，需要不斷探索、持續(xù)完善。進(jìn)入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2.0時代，區(qū)內(nèi)企業(yè)主體更加豐富多元，對制度創(chuàng)新體驗(yàn)的訴求更加凸顯。實(shí)際上，檢驗(yàn)制度創(chuàng)新成果最有效的標(biāo)準(zhǔn)，就是看企業(yè)主體能否獲得更多的商機(jī)，能否更加便利地開展業(yè)務(wù)，能否打造更高能級的功能，一言以蔽之，就是企業(yè)能否在合法的前提下賺更多的錢。那么，如何推動制度創(chuàng)新與企業(yè)體驗(yàn)的結(jié)合呢？關(guān)鍵是制度創(chuàng)新既要堅持企業(yè)需求為導(dǎo)向，還應(yīng)最大限度地引入企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)參與制度創(chuàng)新的設(shè)計。
（4）頂層設(shè)計與自主探索的關(guān)系。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革與以往改革相比最大的不同在于更加體現(xiàn)頂層設(shè)計。改革開放是從摸著石頭過河開始的，經(jīng)過了30多年的實(shí)踐，盡管也還有很多空白點(diǎn)需要繼續(xù)摸著石頭過河探索，但比較多的改革事項(xiàng)都會觸及法制法規(guī)甚至是一些約定俗成的不成為規(guī)定所限制，要么來自國家部委的頂層設(shè)計顯得尤為重要。實(shí)際上，任何一項(xiàng)重大改革，哪怕是地方政府的職能轉(zhuǎn)變也絕不僅僅是地方政府單獨(dú)能完成的，比如地方機(jī)構(gòu)合并，如果上級部門沒有合并，必然也會遇到多頭管理的問題；再比如誠信體系建設(shè)，如果國家監(jiān)管部門不參與，那么地方上的信用信息體系也必然是碎片化的。但與此同時，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的頂層設(shè)計也離不開基層自主實(shí)踐，好的頂層設(shè)計必然是上下結(jié)合，注重與基層實(shí)踐互動，甚至是基層共同參與頂層設(shè)計。
第二個層面，應(yīng)對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與浦東的關(guān)系再定位：
（5）28與120的關(guān)系。從28平方公里到120平方公里，不是簡單的擴(kuò)展面積范圍，而是從功能領(lǐng)域到試驗(yàn)任務(wù)全方位的升級，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與“四個中心”、科技創(chuàng)新的聯(lián)動有了實(shí)實(shí)在在的載體和空間。擴(kuò)區(qū)前的改革試驗(yàn)是在與區(qū)外相隔絕的封閉的鐵絲網(wǎng)內(nèi)進(jìn)行的，而擴(kuò)區(qū)后不再是一個封閉的區(qū)域，要做好擴(kuò)大開放后的事中事后監(jiān)管必定更加復(fù)雜。因此，28平方公里制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)不能簡單地照搬照抄到120平方公里的大試驗(yàn)田，特別是涉及海關(guān)特殊監(jiān)管的，要創(chuàng)新電子圍網(wǎng)監(jiān)管模式，推廣到海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)以外，這樣的復(fù)制推廣實(shí)際上也是一種再創(chuàng)新。同時，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新一輪改革試點(diǎn)既要統(tǒng)籌做好頂層設(shè)計，也應(yīng)鼓勵保稅區(qū)、張江片區(qū)、金橋片區(qū)、陸家嘴片區(qū)四個區(qū)域結(jié)合區(qū)域特色開展自主創(chuàng)新，而不應(yīng)過多人為地考慮誰先誰后，只要不涉及鐵絲網(wǎng)圍欄的改革試點(diǎn)，不能因過多考慮風(fēng)險而先放在28再推廣到120，倘若如此，可能會使壓力測試的效果受到限制。
（6）120與1200的關(guān)系。中央明確要加快自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新和部分服務(wù)業(yè)開放措施先行輻射到浦東1200平方公里全境，這就意味著浦東可以分為120平方公里的試驗(yàn)區(qū)和近1100平方公里的輻射區(qū)。因此，建設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)既要以120平方公里為核心，還應(yīng)該把1200平方公里的浦東全境統(tǒng)籌考慮。制度輻射方面，只要是不涉及法律法規(guī)調(diào)整的改革事項(xiàng)，只要風(fēng)險可控，就應(yīng)該在1200平方公里內(nèi)全面推進(jìn)，如果所有的改革事項(xiàng)都是先試點(diǎn)再復(fù)制推廣，很可能會貽誤戰(zhàn)機(jī)。功能輻射方面，應(yīng)集中力量做好輻射臨港的大文章，把臨港作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)輻射浦東最重要的一站，因?yàn)榕R港有廣闊的發(fā)展空間，承載著上海的未來，激活臨港必須集中用好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)輻射浦東的重大機(jī)遇。
（7）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與浦東綜改的關(guān)系。21世紀(jì)第一個十年，上海浦東成為國家首個綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)；第二個十年，上海浦東又成為國家首個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的承載地。之所以都選擇了上海和浦東，是因?yàn)檫@里最能昭示國家全面深化改革開放的決心，是因?yàn)檫@里最有可能成為牽一發(fā)而動全身的突破口。那么自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)來了，浦東綜改的旗幟還要不要繼續(xù)高舉？答案應(yīng)該是肯定的。因?yàn)楦母镆残枰骨蓜?，用好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與浦東綜改的疊加效應(yīng)，能夠最大限度地為改革創(chuàng)新營造良好的外部環(huán)境，但同時也不能過多地去糾纏哪些應(yīng)放在綜改的籮筐中去開展，哪些應(yīng)放在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)田去種苗圃。
第三個層面，應(yīng)對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)區(qū)域戰(zhàn)略、國家戰(zhàn)略再強(qiáng)化：
（8）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與上海建設(shè)全球城市的關(guān)系。無論是“四個中心”還是建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，2.0版的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)無疑都是核心區(qū)。正如同90年代浦東開發(fā)開放對于上海的意義，2.0版的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也必將成為上海建設(shè)全球城市的新引擎。因此，聚焦自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)對上海創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的意義不言而喻。實(shí)際上，上海要成為全球城市，除了一流的硬件，更重要的是要有全球一流的營商環(huán)境和生活環(huán)境，而這正契合了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)目標(biāo)。此外，早期浦東開發(fā)開放之所以能夠迅速打開局面，有兩條寶貴的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，一條是上海支持浦東輕裝上陣，浦東事浦東辦；一條是浦西利用浦東開發(fā)開放的平臺加快了改革開放的步伐。建設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也應(yīng)該如此，既要賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)足夠的自主權(quán)，同時也要調(diào)動全市各部門、各區(qū)縣利用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)平臺做好改革開放的大文章。
（9）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與長江經(jīng)濟(jì)帶的關(guān)系。隨著津、粵、閩三個新設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的啟動，2.0版的上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)既要繼續(xù)以服務(wù)國家戰(zhàn)略為使命，還必須在推動長三角發(fā)展乃至提升整個長江經(jīng)濟(jì)帶能級的過程中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。上海應(yīng)該把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)打造成為一個開放的創(chuàng)新平臺，絕不能斤斤計較于戶管稅收等轄區(qū)利益，而應(yīng)以更加開放的心態(tài)，推動上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為服務(wù)長三角、長江經(jīng)濟(jì)帶乃至更多的內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展的重要平臺，探索打造利益共享的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)合作發(fā)展、互惠共贏。
（10）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與“一帶一路”的關(guān)系?！耙粠б宦贰奔础敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“海上絲綢之路”，已經(jīng)被列為重大的國家戰(zhàn)略。“一帶一路”既涉及基建、交通的互聯(lián)互通，也涉及投資貿(mào)易規(guī)則的重塑。實(shí)際上，探索形成符合國際化、市場化、法治化要求的跨境投資貿(mào)易規(guī)則體系，本身就是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)既要為“一帶一路”的規(guī)則體系探路，還應(yīng)當(dāng)成為“一帶一路”的重要支點(diǎn)和資源配置的平臺，為“一帶一路”提供資金、人才、信息等各類要素的服務(wù)支撐，為國家推動“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)揮重要作用。