魏楚 郭琎 鄭新業(yè)：能否推動(dòng)能源革命是檢驗(yàn)電改的唯一標(biāo)準(zhǔn)
魏楚 郭琎 鄭新業(yè) 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院
電改是能源革命在電力行業(yè)的具體體現(xiàn)，對(duì)電改的評(píng)判不能僅限于電改方案本身，要跳出電改來(lái)看電改。
從2002年國(guó)發(fā)5號(hào)文開始，“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的十六字目標(biāo)幾經(jīng)蹉跎，至今仍未完全實(shí)現(xiàn)。時(shí)隔13年，2015年發(fā)的 9號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》再次提出電改“三放開、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”的目標(biāo)。
此次電改以十八屆三中全會(huì)全面深化體制改革為背景，是如改革派所言——新電改毫無(wú)新意？還是如許多報(bào)道所言——新電改催生新增市場(chǎng)，釋放改革紅利已不存在？我們認(rèn)為：新電改實(shí)則是能源革命主題下的“蛋”，電改必須要以破解我國(guó)能源痼疾為決策目標(biāo)；以能源發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境為約束條件；以是否推動(dòng)能源革命為評(píng)價(jià)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。
打通體制堰塞湖：
能源革命的“破”與“不破”
故事的一切，要從新電改所依存的歷史背景——能源革命開始說(shuō)起。能源革命是電力體制改革的導(dǎo)航燈、規(guī)劃師。新電改則是能源革命的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)能源革命的重要抓手，是推動(dòng)能源革命的先鋒隊(duì)。新電改推出的初衷和落腳點(diǎn)，都必須要以能源革命所指目標(biāo)為導(dǎo)向。因此，首先需要厘清：能源革命要破解哪些痼疾和障礙？
我國(guó)能源領(lǐng)域的首要矛盾是供需失衡，2000～2013年，能源缺口從1億噸標(biāo)煤增至3.5億噸標(biāo)煤；平衡國(guó)內(nèi)能源供需的結(jié)果是嚴(yán)重依賴國(guó)際能源市場(chǎng)， 2012年原油、天然氣的進(jìn)口依存度分別達(dá)到58%和29%，國(guó)家能源安全面臨較高風(fēng)險(xiǎn)；盡管供需缺口持續(xù)擴(kuò)大，但由于能源價(jià)格非市場(chǎng)化扭曲嚴(yán)重，能源資源利用效率較低，存在大量無(wú)效低效使用；此外，以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以改變，能源消費(fèi)導(dǎo)致的污染問(wèn)題日益突出，威脅到人民群眾生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境。
在此背景下，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議明確提出要推動(dòng)能源革命，習(xí)近平總書記更是對(duì)能源消費(fèi)、能源供給、能源技術(shù)、能源體制和國(guó)際合作五個(gè)方面提出明確要求。
之所以提出“能源革命”而非“能源改革”，始于領(lǐng)導(dǎo)層清醒認(rèn)識(shí)到：能源領(lǐng)域痼疾不除，體制障礙久不舒緩，將累積成高懸于社會(huì)之上的堰塞湖，淤積成經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的血栓，變身成改革創(chuàng)新的攔路虎，因此需要施猛藥以去疴、施重典以治亂。因此，能源革命劍之所指，均有明確的目標(biāo)和需要破除的問(wèn)題（見(jiàn)表格）：在確保能源供需外，治理環(huán)境污染與控制溫室氣體、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、應(yīng)對(duì)價(jià)格沖擊、保障能源安全均是能源革命的重任所在，能源革命任重道遠(yuǎn)。
決策掣肘與困境：
能源革命的“能”與“不能”
面對(duì)上述多重革命目標(biāo)，決策者有多個(gè)政策工具箱，但又面臨多重約束。如果需要達(dá)到諸如“保障能源供需”之類的單一目標(biāo)，不說(shuō)輕而易舉亦必手到擒來(lái)；如果二維兼顧，譬如要同時(shí)實(shí)現(xiàn)“保障供給、減少污染”，雖有困難尚存可行之策。然而，諸如“既要有能源用，又要沒(méi)有（低）污染，還要價(jià)格便宜”的多維目標(biāo)，則往往難以尋找到現(xiàn)實(shí)的組合選項(xiàng)。
其次，討論能源革命，既需要關(guān)注效率，也需要關(guān)注公平，不能忽略欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展權(quán)問(wèn)題；既要讓市場(chǎng)起作用，在市場(chǎng)失靈部分讓政府發(fā)揮作用的同時(shí)，還得防止政策失靈。
此外，能源革命的諸多目標(biāo)，與其他改革目標(biāo)之間可能存在不兼容或者重疊，因而決策者往往需要統(tǒng)籌全局，將不同改革和目標(biāo)設(shè)定優(yōu)先級(jí)和先后順序?？梢?jiàn)，能源革命實(shí)是多有掣肘、踟躕難行。
回歸起點(diǎn)與終點(diǎn)：
電力改革的“變”與“不變”
正是上述這些決策面臨的“能”與“不能”約束條件，進(jìn)一步深化了對(duì)能源革命“破”與“不破”的客觀認(rèn)識(shí)。但萬(wàn)宗歸一，電改是能源革命在電力行業(yè)的具體體現(xiàn)，對(duì)電改的評(píng)判不能僅限于電改方案本身，要跳出電改來(lái)看電改。
能源革命本身才是電力改革的基石與出發(fā)點(diǎn)，也是電力改革的終極目標(biāo)和終點(diǎn)，因此是否回應(yīng)了能源革命的訴求、是否破除了能源革命的障礙、是否服務(wù)于能源革命并推動(dòng)能源革命進(jìn)程，是衡量電力改革的標(biāo)尺，是檢驗(yàn)電力改革的試金石，也是評(píng)價(jià)電力改革的唯一標(biāo)準(zhǔn)。
那么，哪些領(lǐng)域?qū)⒁獙?shí)施能源革命，即“變”？哪些領(lǐng)域留待未來(lái)攻堅(jiān)，即“不變”？
首先，在確保電力供給方面，9號(hào)文提出“有序縮減發(fā)用電計(jì)劃，完善政府公益性調(diào)節(jié)性服務(wù)功能，提升以需求側(cè)管理為主的供需平衡保障水平”，這實(shí)際上對(duì)推動(dòng)電力市場(chǎng)化交易、確保電力供需平衡提出了更高的要求。
其次，在保障電力安全方面，5號(hào)文中要求改革要“有利于提高供電的安全可靠性”；9號(hào)文則更明確提出要“保障電能的生產(chǎn)、輸送和使用動(dòng)態(tài)平衡，強(qiáng)化和提升電力安全高效運(yùn)行和可靠性供應(yīng)水平”，也即新電改將保障電力安全放在了更加重要的位置。
再次，在治理環(huán)境污染方面，5號(hào)文闡述為“（改革要）有利于改善對(duì)環(huán)境的影響，制定發(fā)電排放的環(huán)保折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，9號(hào)文則具體提出要“積極發(fā)展分布式電源，支持新能源、可再生能源機(jī)組上網(wǎng)支持節(jié)能降耗和資源綜合利用機(jī)組上網(wǎng)”，盡管形式上利好于新能源，但在細(xì)則出臺(tái)前，我們認(rèn)為現(xiàn)有方案沒(méi)有涉及優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)的機(jī)制，也沒(méi)有考慮引入煤炭清潔利用和節(jié)能調(diào)動(dòng)機(jī)制。此外，9號(hào)文方案可能導(dǎo)致高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的惡化有可能抵消新能源增長(zhǎng)帶來(lái)的環(huán)境利好。
此外，在市場(chǎng)化改革方面，9號(hào)文在現(xiàn)有“5+2+4”的電力市場(chǎng)格局基礎(chǔ)上，進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)，形成適應(yīng)市場(chǎng)要求的電價(jià)機(jī)制，并完善市場(chǎng)化交易機(jī)制，建立相對(duì)獨(dú)立交易機(jī)構(gòu)。9號(hào)文以“堅(jiān)持市場(chǎng)化改革”為基本原則，因此可以預(yù)期新電改帶來(lái)了更大程度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，部分行業(yè)將受益于競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的價(jià)格下降，而公益性行業(yè)和居民部門電價(jià)短期內(nèi)將維持平穩(wěn)——但這都是基于沒(méi)有處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼這團(tuán)亂麻的前提。最后，在強(qiáng)化政府監(jiān)管方面，依據(jù)5號(hào)文所設(shè)立的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)缺乏獨(dú)立性，效率低下。9號(hào)文鮮明闡述了“加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)管”和“抓緊修訂電力法律法規(guī)”的要求。但是，方案并沒(méi)有明確監(jiān)管主體和地位，其有效性要打上問(wèn)號(hào)。
總體來(lái)看，9號(hào)文再次強(qiáng)化了電力供給與電力安全保障，重點(diǎn)是推動(dòng)了市場(chǎng)化改革，但在應(yīng)對(duì)污染治理、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和強(qiáng)化監(jiān)管領(lǐng)域，仍有待未來(lái)細(xì)則的出臺(tái)或進(jìn)一步改革。