丁元竹 國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任、法學(xué)博士、教授,曾擔(dān)任聯(lián)合國、世界銀行、瑞典國際開發(fā)署等若干國際組織咨詢專家
李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中提到，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，推動(dòng)發(fā)展調(diào)速不減勢(shì)、量增質(zhì)更優(yōu)，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級(jí)。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新是調(diào)動(dòng)全體社會(huì)成員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，激發(fā)社會(huì)活力和經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力；增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)則是通過公共服務(wù)和公共產(chǎn)品及或大眾消費(fèi)和生產(chǎn)，使大部分人民在發(fā)展中受益，既是一個(gè)激發(fā)動(dòng)力的過程，又是一個(gè)收入再分配過程。增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)意味著必須推動(dòng)消費(fèi)升級(jí)，以公共消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需，依次拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步。
在政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理不僅部署了今年乃至今后一個(gè)時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，也提出了與之相關(guān)的重大理論問題，需要理論界對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行更加深入地研究，尤其是與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)相關(guān)的公共消費(fèi)問題。
一、換一個(gè)角度看經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)
換一個(gè)角度來看經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)會(huì)是什么樣子？假如我們不是從私人消費(fèi)，而是從公共消費(fèi)，不是從私人部門就業(yè)，而是從公共部門就業(yè)，不是從私人部門，而是從公共部門出發(fā)，來看目前正在和將要進(jìn)行的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，會(huì)得出什么結(jié)論？換一個(gè)角度看問題確實(shí)不容易。這需要勇氣和創(chuàng)新性思維，需要調(diào)整研究問題的視角。
缺乏創(chuàng)新思維和研究問題的新視角，或者說缺乏新的理論構(gòu)架是中國經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期走不出“囚徒困境”的原因之一。一說到消費(fèi)不足，就說收入分配不合理；一說收入分配不合理，就說社會(huì)保障水平低，云云，一直在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，一直在制度領(lǐng)域打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。
這里，我們只是想通過研究指出，在經(jīng)濟(jì)之外尋求發(fā)展的思路也應(yīng)該得到應(yīng)有的尊敬，并給予足夠的重視。在新的歷史時(shí)期，鼓勵(lì)各方學(xué)科和部門積極參與重大發(fā)展問題的思考與討論，無論對(duì)于發(fā)展本身還是對(duì)于人類認(rèn)識(shí)水平的提高都將是幸事。英國《星期日泰晤士報(bào)》2009年12月27日刊登了赫德森研究所經(jīng)濟(jì)政策研究室主任、商業(yè)顧問歐文·施特爾策的一篇文章，題為《貪婪的銀行家重惹階級(jí)斗爭(zhēng)之憂》。施特爾策在文中說道，“今年是經(jīng)濟(jì)學(xué)家潰敗的一年。他們未能預(yù)見世界金融體系近乎崩潰的局勢(shì)發(fā)展，自然無助于加強(qiáng)一貫宣稱經(jīng)濟(jì)學(xué)是另一門科學(xué)的騙人說法。它現(xiàn)在不是、過去不是、將來也不會(huì)是。但是，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家自稱他們的模型反映了現(xiàn)實(shí)，市場(chǎng)始終按照絕對(duì)理性的消費(fèi)者提供的完美信息運(yùn)轉(zhuǎn)，而消費(fèi)者又受到能夠計(jì)算平衡量風(fēng)險(xiǎn)的放貸者的迎合。經(jīng)濟(jì)學(xué)教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生以及研究以經(jīng)濟(jì)行為為基礎(chǔ)的文化的學(xué)生專心于大量數(shù)學(xué)計(jì)算之中。經(jīng)濟(jì)學(xué)仍然有許多值得我們學(xué)習(xí)的內(nèi)容，但是前提是必須由實(shí)踐者進(jìn)行重大反思，而且不能代替研讀偉大的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的作品的細(xì)心讀者能夠發(fā)展的那種有用的常識(shí)”。根據(jù)我們的理解，施特爾策試圖表現(xiàn)出兩個(gè)方面的意思，一是經(jīng)濟(jì)學(xué)并不像人們想象的那樣，具有無比的解釋力和預(yù)見性。二是不管什么樣的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，不管是誰的理論，都必須具備經(jīng)驗(yàn)和事實(shí)基礎(chǔ)。在經(jīng)歷了這場(chǎng)幾十年未曾發(fā)生過的危機(jī)之后，讓其他學(xué)者與經(jīng)濟(jì)學(xué)一道來解釋這個(gè)日新月異、令人捉摸不定的世界可能會(huì)更實(shí)際、更恰當(dāng)一些。公共部門和社會(huì)領(lǐng)域的理論不是憑空出現(xiàn)的，它們是近幾個(gè)世紀(jì)，特別最近一個(gè)世紀(jì)公共領(lǐng)域和社會(huì)發(fā)展的反映。
還有一種思潮值得考慮，這就是，20世紀(jì)下半葉，學(xué)者們對(duì)于現(xiàn)實(shí)發(fā)展道路的思考甚至是質(zhì)疑，也應(yīng)當(dāng)引起我們的關(guān)注和思考，促使我們?nèi)で笮碌陌l(fā)展模式。美國學(xué)者馬克·布萊思（Mark·Blyth）在研究和總結(jié)這場(chǎng)國際金融危機(jī)的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)后指出，“市場(chǎng)和政府時(shí)時(shí)處處都是相互重疊、不可或缺、相互排斥、并具備生成能力。作為一種制度，資本主義在政府提供審慎監(jiān)管的環(huán)境中能夠獲取的最蓬勃的發(fā)展，美國資本主義也不例外。在政府和市場(chǎng)之間保持何種程度的平衡是一個(gè)需要由不同國家來確定的一個(gè)政治問題”。有類似思想的人不止布萊思一個(gè)人。從更加宏觀的角度考慮這類問題的人數(shù)不勝數(shù)，核心是圍繞著市場(chǎng)、社會(huì)和政府的關(guān)系展開的。
政府和市場(chǎng)之間平衡的核心是分配制度及其服務(wù)體系的設(shè)計(jì)模式。我們已經(jīng)看到，不合理的分配模式造成了相當(dāng)一部分人的消費(fèi)不足或沒有能力消費(fèi)。這種消費(fèi)不足不僅表現(xiàn)在一個(gè)國家之內(nèi)，也表現(xiàn)在世界范圍內(nèi)，國與國之間、地區(qū)與地區(qū)之間，最終制約了發(fā)展的步伐。市場(chǎng)機(jī)制造成了目前微觀結(jié)構(gòu)與宏觀結(jié)構(gòu)的趨同性、雷同性。這個(gè)問題還沒有引起人們的進(jìn)一步討論。其深層次原因是市場(chǎng)力量缺乏制約，或者人們賦予它絕對(duì)的地位。國際金融危機(jī)之后，人們不能再循規(guī)蹈矩，必須尋求新的發(fā)展方式。如果從過去30年中國采取的追趕模式以至后來形成的與發(fā)達(dá)國家雷同的發(fā)展來討論問題，從深層次上說，中國當(dāng)前發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變決不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的收入分配、城鄉(xiāng)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及地區(qū)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而是更加深層次的創(chuàng)新，一種超越發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)模式的自我探索和自我創(chuàng)新。得出上述結(jié)論的不僅僅是我們的研究，美國歷史學(xué)家龍多·卡梅倫已經(jīng)看到了發(fā)達(dá)國家問題的癥結(jié)所在，“資源分布得不均衡——不同個(gè)人、社會(huì)集團(tuán)和國家之間的不均衡——是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的癥結(jié)所在”。而這個(gè)問題之所在，就是我們長(zhǎng)期追隨的一般意義上的經(jīng)濟(jì)體制。
當(dāng)前，當(dāng)西方國家把中國放在一個(gè)超級(jí)大國位置，不管是重視也好，捧殺也好，中國都需要清醒。因?yàn)?，它在過去30多年走過的基本是一條追趕的道路。如果它想在這場(chǎng)國際金融危機(jī)之后真正成為一個(gè)世界大國，就必須有自己的發(fā)展道路、自己的發(fā)展理論，一種不同西方于發(fā)達(dá)國家在起步時(shí)所遵循的發(fā)展理論，而是具有21世紀(jì)特征、代表人類新的發(fā)展方向的理論?；谶@樣的考慮，我們不禁要問自己，中國要成為一個(gè)世界大國，我們?cè)诶碚撋蠝?zhǔn)備好了嗎？中國理論界，中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理科學(xué)等等，也需要而且應(yīng)當(dāng)站在這樣一個(gè)高度來認(rèn)識(shí)問題，來重新調(diào)整自己的研究方式、研究方法、研究?jī)?nèi)容。面對(duì)發(fā)展模式的選擇，理論界應(yīng)當(dāng)高瞻遠(yuǎn)矚、大徹大悟。
這場(chǎng)國際金融危機(jī)給了我們另外一個(gè)有待于進(jìn)一步證明的啟示是，全球化條件下發(fā)展的最大難點(diǎn)來自國際經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的不確定性。這種國際經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)不確定性的深層次原因產(chǎn)生于各個(gè)國家的主權(quán)經(jīng)濟(jì)、主權(quán)社會(huì)和主權(quán)政治的傳統(tǒng)性重合在以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的全球化經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)生缺失。換句話說，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的全球化經(jīng)濟(jì)打破了傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)中的主權(quán)經(jīng)濟(jì)、主權(quán)社會(huì)和主權(quán)政治統(tǒng)一性，成為當(dāng)今世界發(fā)展中的基本矛盾。這也是我們當(dāng)前面對(duì)的這場(chǎng)全球金融危機(jī)與20世紀(jì)30年代那場(chǎng)世界經(jīng)濟(jì)大蕭條的顯著不同點(diǎn)之一。主權(quán)經(jīng)濟(jì)、主權(quán)社會(huì)和主權(quán)政治的重合缺失增加了主權(quán)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和社會(huì)管理的難度。中國政府在加強(qiáng)宏觀調(diào)整方面已經(jīng)取得的成就是否證明全球化下更需要強(qiáng)大、更具有應(yīng)變能力的政府？
2008年以來的國際金融危機(jī)的沖擊時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，中國面臨新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)?；厥讎H金融危機(jī)的沖擊，痛定思痛，新的發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，更應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是在提高質(zhì)量上下功夫，而提高發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵是引進(jìn)大量新的發(fā)展部門，并使原有的部門和新的部門之間協(xié)調(diào)發(fā)展，建立一種平衡關(guān)系。
擴(kuò)大以公共群體為目標(biāo)的公共消費(fèi)
（一）從兩個(gè)假定說起
假定有A和B兩位消費(fèi)者，他們各有100萬元用于消費(fèi)。
消費(fèi)者A將這100萬元用于購買了奢侈品或進(jìn)行了奢侈消費(fèi)，那么它最終產(chǎn)生了兩個(gè)結(jié)果，一個(gè)結(jié)果是他滿足了自己的消費(fèi)需求和消費(fèi)欲望，另一個(gè)結(jié)果是他拉動(dòng)了奢侈品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了奢侈品產(chǎn)業(yè)收入，包括老板和產(chǎn)業(yè)工人的收入及其就業(yè)。在這種情況下，大部分收入應(yīng)當(dāng)是進(jìn)了老板的口袋，財(cái)富是趨于集中的。
消費(fèi)者B將這100萬用于公益事業(yè)，比如用于農(nóng)民的信息技術(shù)的提高，給200萬農(nóng)民買了電腦，那么它最終會(huì)有三個(gè)結(jié)果，一個(gè)結(jié)果是他滿足自己的公益追求，一個(gè)是他推動(dòng)了電腦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了電腦產(chǎn)業(yè)的收入，包括老板和產(chǎn)業(yè)工業(yè)工人的收入及其就業(yè)，三是他增強(qiáng)了農(nóng)民的技能，或者是發(fā)展能力。農(nóng)民使用電腦除了獲得信息，提高生產(chǎn)技能之外，使用電腦需要消費(fèi)電，需要網(wǎng)絡(luò)支出，還需要其他耗材的支出等等。
消費(fèi)者A和B的消費(fèi)行為不同之處在于：一是消費(fèi)目的不同，A純屬個(gè)人消費(fèi)，B則是屬于公共消費(fèi)。二是消費(fèi)的結(jié)果是不一樣的，A的消費(fèi)到他消費(fèi)為止，而B的消費(fèi)會(huì)帶動(dòng)更多的消費(fèi)，甚至?xí)纬梢粋€(gè)巨大的消費(fèi)鏈條?！案蝗说纳畋匦杵废M(fèi)量與窮人的需要差不多，他們主要是奢侈消費(fèi)。富人收入的增加刺激的是奢侈消費(fèi)品的生產(chǎn)，而且有限，比起大多數(shù)窮人因收入減少對(duì)生產(chǎn)的副作用要小得多（何止斌：《經(jīng)濟(jì)學(xué)300年》，湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2010年，第110頁）。這也是為什么貧富差距過大并達(dá)到一定水平之后經(jīng)濟(jì)停滯的原因之一。政府，甚至包括富人都需要明了，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的利他主義實(shí)際上也是最大的利己主義。利己主義和利他主義從來就不是各不相關(guān)，而是一對(duì)孿生兄弟。
進(jìn)一步說，公共消費(fèi)是指那些以公共群體為目標(biāo)的消費(fèi)，它一方面具有再分配的功能，另一方面又具有擴(kuò)大消費(fèi)的功能。從拉動(dòng)需求和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角看，它更能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這個(gè)意義上，“所謂公共消費(fèi)是指由政府和為居民服務(wù)的非營利機(jī)構(gòu)承擔(dān)費(fèi)用、對(duì)社會(huì)公眾提供的消費(fèi)性貨物與服務(wù)的價(jià)值。在生產(chǎn)力水平提高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，在不減少個(gè)人消費(fèi)基金和犧牲個(gè)人消費(fèi)質(zhì)量的前提下，社會(huì)消費(fèi)基金和公共消費(fèi)數(shù)量不斷增加是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。第一，公共消費(fèi)的比重將增加。社會(huì)公共消費(fèi)在消費(fèi)基金中所占比重如何，從目前世界的情況來看，與一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度具有正相關(guān)的關(guān)系。發(fā)達(dá)國家的社會(huì)公共消費(fèi)比重要高于發(fā)展中國家和落后國家，但總的規(guī)模一般均保持在20%以內(nèi)，只有少數(shù)高收入石油國家略有超出。第二，“居民享受公共消費(fèi)的差別將減小”。（尹世杰：《消費(fèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，湖南師范大學(xué)出版社，2003年版）由此可以看出，公共消費(fèi)本身就具有再分配功能，消費(fèi)量取決于收入多少。通過公共消費(fèi)來消除貧富的兩極分化，對(duì)一國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)是有利的。
（二）公共消費(fèi)與公共就業(yè)
進(jìn)一步說，公共消費(fèi)是指政府在公共物品和公共服務(wù)上支出以增加福利的消費(fèi)。也有研究指出，公共消費(fèi)由“一國政府花費(fèi)在養(yǎng)老金和基礎(chǔ)設(shè)施改善上的支出”?？ㄈ蚝臀膱D拉提供了一個(gè)分析消費(fèi)分配動(dòng)態(tài)的工具，一個(gè)依賴于公共消費(fèi)偏好的期限定性作用的因素。按照他們的研究，消費(fèi)分配與公共消費(fèi)和私人消費(fèi)替代邊際率相交。這個(gè)結(jié)果直接來自于每個(gè)消費(fèi)者不同的替代邊際效率的消費(fèi)。我們可以引申出一些新的推論，這就是，公共消費(fèi)和私人消費(fèi)在一定程度上、一定范圍內(nèi)是可以相互替代的，但是，超出一定范圍，就會(huì)相互抑制。我國現(xiàn)階段的社會(huì)保障體系缺失，教育資源布局不合理和缺乏公正，在相當(dāng)程度上抑制了個(gè)人消費(fèi)。福利國家的過度公共支出抑制了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)是另外一個(gè)方向的例證。由此可以進(jìn)一步引申出僅僅靠改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式無益于解決中國當(dāng)前發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性問題，必須在階段性特征上下功夫，擴(kuò)大這個(gè)階段上的公共消費(fèi)?！耙欢〝?shù)量的公共設(shè)施建設(shè)，如街道、橋梁、兵工廠、海軍基地、議會(huì)大廈、警察局和消防隊(duì)，是提供基本的公共服務(wù)所必需的。社會(huì)對(duì)這些公共建設(shè)本身有需要，需要就是其存在的理由”。（亨利·黑茲利特, 《一課經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中信出版社，2008年版，第20頁）
這里延伸的問題是，公共建設(shè)必須以民眾的需求為宗旨。而不是為發(fā)展公共部門而發(fā)展公共部門，為公共消費(fèi)而公共消費(fèi)，為就業(yè)而擴(kuò)大公共就業(yè)。這里要掌握一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那就是必須使公共消費(fèi)與私人消費(fèi)保持和諧，不能因?yàn)楣蚕M(fèi)而損害私人消費(fèi)，也不能因?yàn)楣簿蜆I(yè)而損害私人就業(yè)。更不能因?yàn)閿U(kuò)大公共消費(fèi)導(dǎo)致納稅人生產(chǎn)性投入不足，最終損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的角度看，需要對(duì)公共消費(fèi)和就業(yè)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)進(jìn)行深入分析?！半m然經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)政府消費(fèi)的含義和間接影響意見非常不一致，但是沒有人會(huì)反對(duì)這樣的觀點(diǎn)，即政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)該作為一個(gè)部門來分析，就像企業(yè)部門和家庭部門一樣”。（羅伯特·耐爾·海爾布倫納：《經(jīng)濟(jì)學(xué)的秘密》，海南出版社，2001年版，第117-118頁）
如果用這個(gè)觀點(diǎn)看2009年應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)中的擴(kuò)大公共消費(fèi)存在的問題，我們認(rèn)為，總體上擴(kuò)大公共消費(fèi)的方向是對(duì)的，具體到公共消費(fèi)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)不合理，把過多的資金投到了社會(huì)不需要的領(lǐng)域，諸如道路、橋梁和機(jī)場(chǎng)等。而基本公共服務(wù)，諸如教育、養(yǎng)老服務(wù)體系等社會(huì)需求的投入不足。
以擴(kuò)大公共消費(fèi)拉動(dòng)內(nèi)需和促進(jìn)分配格局調(diào)整
（一）擴(kuò)大內(nèi)需必須擴(kuò)大大部分人的需求
現(xiàn)實(shí)告訴我們一個(gè)基本道理：擴(kuò)大內(nèi)需必須擴(kuò)大大部分人的需求，而不僅僅是少數(shù)人的奢侈需求。因此，擴(kuò)大內(nèi)需首先是一個(gè)收入再分配的過程，要讓國民收入更多地進(jìn)入廣大工人和農(nóng)民的口袋。其次，擴(kuò)大內(nèi)需必須由向物質(zhì)的投入轉(zhuǎn)向人力資本的投入。
要把更多公共投入用于人力資本。中國的慈善捐贈(zèng)要解放思想，要由過去的慈善捐贈(zèng)主要用于設(shè)施設(shè)備投入轉(zhuǎn)向?qū)θ说耐度?，用于慈善組織員工的工資和福利。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，用于慈善組織員工的工資和福利對(duì)于擴(kuò)大就業(yè)和消費(fèi)與用于社會(huì)弱勢(shì)群體的效果是一樣的。實(shí)事求是地講，當(dāng)前從事公益事業(yè)的大部分員工是作為職業(yè)的，而不是作為事業(yè)的，作為職業(yè)者的慈善人士同樣需要就業(yè)和消費(fèi)。通過職業(yè)慈善人士來開展各種慈善活動(dòng)，特別是能力建設(shè)、社會(huì)服務(wù)，具有一對(duì)一的性質(zhì)，具有很大的社會(huì)效益。
在最近幾年的調(diào)研和實(shí)際工作中我們發(fā)現(xiàn)，一些部門、地方政府、企業(yè)和社會(huì)組織在建設(shè)中爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目，而往往對(duì)于項(xiàng)目建成后的運(yùn)營問題考慮不足，項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營不能很好地銜接起來，項(xiàng)目建成后缺乏足夠的運(yùn)營費(fèi)用、合適的運(yùn)營體制和運(yùn)營機(jī)制，結(jié)果造成資金浪費(fèi)和資源閑置。這類現(xiàn)象，在基本公共服務(wù)、文化、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中都曾有所發(fā)生。近年來，一些地區(qū)利用國債和地方財(cái)政建設(shè)了大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施，由于部分地區(qū)財(cái)政困難，居民收入水平不高，繳費(fèi)有難度，設(shè)備和設(shè)施處于閑置狀態(tài)。
在擴(kuò)大國內(nèi)投資需求過程中，要妥善處理好設(shè)施投資、設(shè)備投資、人頭費(fèi)用的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需的目的。只有使項(xiàng)目運(yùn)營起來，才能實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大就業(yè)，提高居民收入，擴(kuò)大居民消費(fèi)的目的。國內(nèi)投資需求和國內(nèi)消費(fèi)需求之間的關(guān)系十分密切。讓廣大居民獲益是實(shí)現(xiàn)有效擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅需要有正確的財(cái)政政策、貨幣政策、稅收政策和公共服務(wù)政策，還需建立和完善相應(yīng)的體制和機(jī)制。擴(kuò)大投資需求就是要使投資項(xiàng)目真正運(yùn)營起來，把項(xiàng)目運(yùn)營與就業(yè)、居民生活、居民需求有機(jī)結(jié)合起來。
公共消費(fèi)問題又是一個(gè)收入分配問題，尤其是一個(gè)二次分配問題。因?yàn)?，?yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)關(guān)鍵在于提高政府的公共服務(wù)能力，尤其是提高政府為低收入群體提供公共服務(wù)的能力，它是政府通過實(shí)物轉(zhuǎn)移來調(diào)節(jié)收入分配的有效手段。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，我國公共消費(fèi)中公共服務(wù)消費(fèi)的比重嚴(yán)重偏低。
（二）完善促進(jìn)公共消費(fèi)中的體制機(jī)制
第一，進(jìn)一步完善有關(guān)部門之間的責(zé)任劃分與權(quán)責(zé)銜接。在我國政府投資體制中，公共服務(wù)投資在設(shè)備、設(shè)施和人員配置是分屬不同部門的。一些部門只負(fù)責(zé)設(shè)施投資，而不負(fù)責(zé)設(shè)備和人頭費(fèi)用的投入；另外一些部門則負(fù)責(zé)設(shè)備和人員的費(fèi)用，而不負(fù)責(zé)設(shè)施投資，部門之間在項(xiàng)目建設(shè)中缺乏銜接。因此，在投資規(guī)劃和計(jì)劃制定過程中，往往會(huì)出現(xiàn)設(shè)施投資到位、設(shè)施建成，而設(shè)備和人頭費(fèi)用不能及時(shí)配備，造成固定資產(chǎn)投資閑置，不能為居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)和現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)供給，難以滿足消費(fèi)需求。
擴(kuò)大國內(nèi)需求不僅要擴(kuò)大投入規(guī)模，更要考慮資金使用的有效性。在中央政府、地方政府、政府各部門之間、政府和企業(yè)之間以及和社會(huì)組織之間要形成一個(gè)有機(jī)的協(xié)同機(jī)制，通過完善體制和機(jī)制，使擴(kuò)大投資需求真正有效，達(dá)到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的目的。在擴(kuò)大內(nèi)需的過程中，發(fā)展和改革必須有機(jī)結(jié)合起來。這里的改革涉及中央和地方、政府各個(gè)部門之間、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)與理順。
第二，明確運(yùn)營主體，制定配套政策。由于存在著公共服務(wù)設(shè)施交給企業(yè)管理而缺乏必要的政策措施的情況，一些地方政府直接運(yùn)營和管理項(xiàng)目，致使項(xiàng)目運(yùn)營效率不高。也有的地區(qū)把項(xiàng)目交給企業(yè)運(yùn)營，但政策不配套，企業(yè)運(yùn)營困難。例如，某省一縣把由國債投資興建的污水處理廠交給當(dāng)?shù)氐墓┡潘邢挢?zé)任公司管理，允許該企業(yè)適當(dāng)收費(fèi)。該項(xiàng)目總投資約2400萬元，中央政府投入近2000萬元，需要地方政府、業(yè)主自籌409萬元，對(duì)于公用事業(yè)來說，讓企業(yè)這樣運(yùn)營是有困難的。
第三，鼓勵(lì)社會(huì)組織和社會(huì)資本進(jìn)入公共消費(fèi)領(lǐng)域。目前，對(duì)于屬于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，社會(huì)組織和民辦非企業(yè)單位參與不夠。由于某些政策不到位，社會(huì)力量舉辦教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利、生態(tài)環(huán)境、社區(qū)服務(wù)、人口和計(jì)劃生育等存在一定難度。一些民辦非企業(yè)單位不能獲得相應(yīng)政策待遇，在申請(qǐng)立項(xiàng)、稅收優(yōu)惠、資格認(rèn)定、人才引進(jìn)、職稱評(píng)定、繼續(xù)教育、獎(jiǎng)勵(lì)表彰、證照辦理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面，參照?qǐng)?zhí)行與同類別的公辦事業(yè)單位政策待遇有明顯的差別，不能很好發(fā)揮社會(huì)建設(shè)主體的作用。
總之，2015年李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告提出了新時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的重大戰(zhàn)略思考和戰(zhàn)略部署。公共消費(fèi)是消費(fèi)的重要組成部分，隱含著重要的戰(zhàn)略意義，也可以說是戰(zhàn)略性消費(fèi)，因此必須放在戰(zhàn)略位置上考慮，只有這樣，中國經(jīng)濟(jì)的“雙引擎”才能真正發(fā)動(dòng)起來，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。