江飛濤 社科院工經(jīng)所市場與投資研究室副主任
戰(zhàn)后70年來，貧窮國家力圖啟動工業(yè)化進(jìn)程與長期經(jīng)濟(jì)增長，中等收入國家則試圖實現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變并進(jìn)而跨越 “中等收入陷阱”，然而兩方面均成功者寥寥可數(shù)。日本及亞洲“四小龍”則是其中的佼佼者，它們比較順利地實現(xiàn)了工業(yè)化并成功跨越中等收入陷阱，進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)體甚至是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的行列。對于許多陷于低收入或中等收入陷阱的發(fā)展中國家而言，如何從成功者的經(jīng)驗與失敗者的教訓(xùn)中學(xué)習(xí)，并“復(fù)制”工業(yè)化的成功，仍然是現(xiàn)階段面臨的重大難題。
日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家大野健一先生曾在若干發(fā)展中國家擔(dān)任政策顧問，現(xiàn)在還是越南政府的經(jīng)濟(jì)顧問，他的新書《學(xué)會工業(yè)化》，致力于幫助這些國家走出困境。大野健一先生認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的質(zhì)量在很大程度上決定了一個國家的長期經(jīng)濟(jì)成就。他在這本新書中試圖通過剖析和比較世界各國產(chǎn)業(yè)政策的最佳實踐范例，為發(fā)展中國家實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供學(xué)習(xí)和制定有效政策的途徑。相比較之前許多探討經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策的著作，該書具有兩個特點(diǎn)：第一，該書更側(cè)重于實踐而不是僅僅停留于理論層面的爭論，它為讀者展現(xiàn)了大量詳實、鮮活的具體案例及其相應(yīng)的政策過程與措施，這些案例主要來自于東亞國家的發(fā)展經(jīng)驗；第二，該書頗為注重對于產(chǎn)業(yè)政策程序與政策組織機(jī)制的系統(tǒng)性研究，該書認(rèn)為合理的產(chǎn)業(yè)政策程序與政策組織機(jī)制是一個國家能否制定高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵，而現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策研究大多忽略了這一領(lǐng)域。這也恰恰是該書對于產(chǎn)業(yè)政策實際與理論研究所做出的重要貢獻(xiàn)，它開拓了產(chǎn)業(yè)政策研究極為重要的一個新領(lǐng)域。
該書在對于產(chǎn)業(yè)政策過程的開拓性研究中指出，對于成功實施產(chǎn)業(yè)政策而言，選擇合意的政策固然重要，但更為基礎(chǔ)、更為關(guān)鍵的是構(gòu)建完善制定產(chǎn)業(yè)政策的程序和組織機(jī)制以確保好的政策被制定并得以有效實施。該書通過解析與比較東亞國家制定產(chǎn)業(yè)政策的組織基礎(chǔ)與程序，試圖從東亞所謂最佳的產(chǎn)業(yè)政策實踐中，辨識出這些國家在政策制定程序與組織構(gòu)架中存在的特征，尤其是那些保障政府制定良好產(chǎn)業(yè)政策所需要的重要特征。他指出，領(lǐng)導(dǎo)人對政策愿景可信賴的承諾是制定高質(zhì)量政策的先決條件，確保不同部門間能有效協(xié)調(diào)的具體組織安排是實現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵；在進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查、分析和國際比較以及起草和評論政策文本時，要積極動員國內(nèi)外學(xué)者、產(chǎn)業(yè)專家和咨詢公司的參與，根據(jù)充分的信息和分析，通過說服和協(xié)調(diào)主要利益相關(guān)者在政策的所有關(guān)鍵內(nèi)容上達(dá)成共識，利益相關(guān)者名義上的參與并不能有助于提高政策制定的質(zhì)量。只有經(jīng)過這樣的程序所制定的政策，一旦被采用，才會得到各參與方的堅決支持和自愿執(zhí)行。大野健一先生的這一研究無論對于拓展產(chǎn)業(yè)政策研究的新領(lǐng)域，還是對于理解真實世界中的產(chǎn)業(yè)政策，均具有較高的價值。該書對于產(chǎn)業(yè)政策程序與組織機(jī)制的研究，對于現(xiàn)階段的中國而言具有重要的借鑒價值。
近年來，中國產(chǎn)業(yè)政策密集出臺，政策制定過程中組織機(jī)制與程序方面存在的根本缺陷，以及由此帶來政策質(zhì)量不高、政策實施效果不佳等嚴(yán)重問題不斷暴露出來。在中國當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策過程與組織機(jī)制下，“條塊分割”的行政官僚體系是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策制定與執(zhí)行過程的核心，整個政策過程更為封閉和不透明，普通相關(guān)利益者難以參與政策的制定過程，這就使各部門在產(chǎn)業(yè)政策制定過程中，盡其所能實現(xiàn)自身利益最大化，因而產(chǎn)業(yè)政策具有強(qiáng)烈的部門利益化和碎片化的特征。
政策制定過程本應(yīng)是政策的相關(guān)利益者表達(dá)其利益訴求、競爭、協(xié)商與妥協(xié)的過程，但中國產(chǎn)業(yè)政策的制定過程，多數(shù)普通政策相關(guān)利益者或利益群體被排除在政策的制定過程之外，這些相關(guān)利益者（或群體）亦無正式渠道表達(dá)其利益訴求，更不可能從實質(zhì)上制約行政部門在政策制定中擴(kuò)張本部門權(quán)力和利益的行為。在行政官僚體系主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策制定中，由于缺乏監(jiān)督與社會力量制衡，政策制定者通過對政策過程的壟斷創(chuàng)租、設(shè)租，為少數(shù)利益相關(guān)人或行政官僚體系自身的尋租提供了便利和制度保障。
中國產(chǎn)業(yè)政策制定過程的封閉性和不透明性，還對成功實施產(chǎn)業(yè)政策帶來了其他方面的不利影響。在開放、透明的政策過程中，不同相關(guān)利益者有機(jī)會表達(dá)利益訴求、競爭性游說，不同政策理念與方案有機(jī)會得到展示與競爭，在這個過程中，相關(guān)信息、知識不斷被披露、比較與驗證，這既有利于政策的制定者（或者決策者）獲取更充分、更準(zhǔn)確的信息，進(jìn)而克服政策制定過程中的信息失靈問題。而在當(dāng)前封閉、不透明的產(chǎn)業(yè)政策制定過程中，多數(shù)利益相關(guān)者以及學(xué)者、專家很難實質(zhì)性參與政策討論與制定，信息的展示與披露也很不充分，這一方面不利于相應(yīng)部門制定高質(zhì)量的政策，另一方面使得能夠參與政策制定過程或者能影響政策的少數(shù)特殊利益相關(guān)者，或者其利益代言人，利用其信息優(yōu)勢，有選擇地向政策部門披露信息，甚至向政策部門披露錯誤的信息，以誤導(dǎo)政策部門，從而影響政策朝有利于自身利益的方向發(fā)展。這一點(diǎn)充分體現(xiàn)在一系列產(chǎn)業(yè)政策制定的過程中，如石化、鋼鐵、汽車等行業(yè)扶持大企業(yè)（尤其國有大企業(yè)）限制小企業(yè)、限制進(jìn)入、限制競爭的政策，制定低水平牛奶制品標(biāo)準(zhǔn)，低水平的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，低水平成品油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等等。
因此，當(dāng)前中國迫切需要反思和重構(gòu)產(chǎn)業(yè)政策的程序與組織機(jī)制，而《學(xué)會工業(yè)化》一書為此提供了極為重要的借鑒。但是，亦需要指出該書中產(chǎn)業(yè)政策程序的研究還局限于描述并比較分析不同國家政策制定的組織構(gòu)架、程序、政策主體的行為（尤其是政治領(lǐng)導(dǎo)與官僚體系的行為）及三者的特征的，以圖從中找出好的產(chǎn)業(yè)政策制定程序與組織機(jī)制、政策主體行為應(yīng)具有的特征。這在很大程度上，是發(fā)展型國家與嵌入自主性等理論研究思路的延續(xù)。而對于產(chǎn)業(yè)政策制定的組織機(jī)制與程序如何影響不同政策主體的行為空間與行為方式，進(jìn)而如何影響產(chǎn)業(yè)政策的形成與質(zhì)量，仍有待進(jìn)一步的研究。《學(xué)會工業(yè)化》一書為產(chǎn)業(yè)政策研究開拓了一個極其重要的新領(lǐng)域，期待大野健一先生更為深入的研究，也期待越來越多的政策或?qū)W術(shù)研究者加入這一行列。
最后，總結(jié)一下。在我看來，該書，尤其是關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策程序與組織機(jī)制的研究，值得中國“那些對制定和推行發(fā)展政策十分感興趣的人，包括國家領(lǐng)導(dǎo)人、經(jīng)濟(jì)部長、政府部門和機(jī)構(gòu)的官員和管理者、發(fā)展領(lǐng)域的專家和顧問、政策領(lǐng)域的研究者和學(xué)生”高度關(guān)注。