劉立峰 國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院研究員
中國的地方政府創(chuàng)新性的投融資活動及其對城鎮(zhèn)化和工業(yè)化產(chǎn)生的巨大影響，對現(xiàn)有的社會學(xué)理論提出了挑戰(zhàn)。在這個過程中，地方政府愿意嘗試和學(xué)習新事物，注重戰(zhàn)略目標和規(guī)劃的制定，敏銳捕捉突如其來的機會，直面不確定性的風險挑戰(zhàn)；與此同時，中央政府給予地方政府一定的靈活發(fā)揮的空間，實施漸進改革、增量改革、試點推廣、先行先試的策略，鼓勵地方政府之間的競爭，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。
到2014年，我國廣東和福建的人均GDP首次突破了1萬美元大關(guān)。再加上原來的北京、天津、上海、浙江、江蘇、內(nèi)蒙古，全國已有8個省份人均GDP超過1萬美元。2013年，全國經(jīng)濟總量前30個的城市中，只有重慶等4個城市人均GDP低于1萬美元。從經(jīng)濟總量看，廣東省2014年GDP達到6．78萬億元，江蘇省以6．51萬億元緊隨其后，排名第三的山東省GDP達到5．94萬億元，距離突破6萬億元也只有一步之遙。這三個省區(qū)的經(jīng)濟規(guī)模均可以排在當年世界各國的第16位。地方經(jīng)濟發(fā)展是我國經(jīng)濟發(fā)展的有機組成部分，地方經(jīng)濟發(fā)展動力同樣推動我國整體經(jīng)濟不斷向更高水平邁進。
地方政府是比一般市場主體能量更強大的經(jīng)濟體
2011年，我參加國家發(fā)改委宏觀院與斯坦福大學(xué)亞太經(jīng)濟研究中心的合作交流，兩位美國大學(xué)教授預(yù)測中國經(jīng)濟在2012—2013年會降到5％以下。我在會上提出，中國有300多個地級市、2800多個縣、4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些地方政府是比一般市場主體能量更強大的經(jīng)濟體。地方政府不僅是經(jīng)濟社會的管理者，也是投資環(huán)境的建設(shè)者，更是經(jīng)濟的直接參與者，市場主體的投融資活動往往是在地方政府的推動下進行的，許多在其他國家看來不可能實現(xiàn)的投資項目，在中國的地方政府支持下卻能夠順利地建成并發(fā)揮效益。除人口紅利、改革紅利、全球化紅利以外，地方政府競爭紅利也是支撐中國經(jīng)濟長期高速增長的重要因素。
2010年7月，富士康正式簽約入駐鄭州航空港區(qū)；2011年3月，第一條手機生產(chǎn)線正式投產(chǎn)。在過去的3年中，全球iPhone的3／4來自鄭州航空港區(qū)。要知道，富士康科技園的基礎(chǔ)設(shè)施、廠房甚至員工宿舍投資均來自于地方政府，資金額甚至占總投資的一半左右。近幾年，重慶按照“整機＋配套”垂直整合發(fā)展模式，相繼引進了惠普、宏碁、華碩、富士康等電腦巨頭，形成龐大的電腦產(chǎn)業(yè)集群。目前，全球四臺筆記本電腦中有一臺是“重慶造”。重慶政府也在基礎(chǔ)設(shè)施和園區(qū)建設(shè)上投入了巨資，保證了企業(yè)的物流成本不會高于沿海地區(qū)。有人認為這些都不是地方政府該干的，是過度干預(yù)市場，但是，這可能正是中國經(jīng)濟發(fā)展的特色所在，我們很難用單一標準評價地方政府的行為。
未來地方政府投資公司仍然可能是公共性投資的重要主體
地方政府是我國投融資體制機制創(chuàng)新的最主要的動力源。在單一制的中央集權(quán)國家，地方政府的權(quán)力受到中央政府的嚴格限制。在我國，土地、財稅、金融等重要領(lǐng)域的管理權(quán)均高度集中在中央政府，體制改革也是自上而下的，地方政府可以操作的空間很小，因此，地方政府不得不在夾縫中求得生存和發(fā)展，因此地方政府融資平臺應(yīng)運而生。正如中國人民銀行官員所述，“不能不說，地方融資平臺是地方政府天才般的創(chuàng)造，這是在市政債等‘正門’不開情況下，地方政府創(chuàng)造出的一條路。相當于地方政府把一個小窗戶弄成一扇門?！北M管當前融資平臺也面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要任務(wù)，但是，未來地方政府投資公司仍然可能是公共性投資的重要主體。
許多西方國家經(jīng)濟學(xué)家認為，地租應(yīng)作為政府收入的一個來源由政府保留。如果按市場價格將土地等公共資產(chǎn)租給企業(yè)家，而不是賣掉或直接送掉，社會主義市場經(jīng)濟就能更加良好地運行。我們在東南亞的泰國、印尼等國考察時發(fā)現(xiàn)，這些國家的地方政府也想搞產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但是，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)又是一件非常困難的事情。因為城鄉(xiāng)土地都是私人的，地方政府必須按照市場價格從私人手中拿地；而地方政府手中缺少必要的公共資源可以出租或出售，也就沒有資金進行園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，東南亞國家的產(chǎn)業(yè)集聚和集群發(fā)展就非常困難。而在中國，土地的公有制保障了地方政府在擁有土地資源的同時擁有了資本性投資資金渠道，地方政府可以通過土地批租和抵押貸款獲得城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的資金。
要把政府活動限制在應(yīng)有的范圍內(nèi)
與成熟市場經(jīng)濟國家相比，我國地方政府投資決策的一個重要特征就是效率高。在國外，公共項目可能環(huán)評都未做完，而在國內(nèi)早已經(jīng)建成使用了。在金融危機爆發(fā)后的20國峰會上，印度總理辛格在分析中國為什么能快速、準確、高效地激活經(jīng)濟時說，中國與我們的社會制度不同，他們的決策效率往往非常高，這就是中國成功的原因。但是，問題在于，一旦過分強調(diào)效率，就必然要加強權(quán)威，這樣就可能損害個人的權(quán)利。從上海、深圳等城市磁懸浮項目受到沿線公眾反對而被長期擱置的情況可以看出，那種只顧行政效率、只求雷厲風行的政府投資決策方式已經(jīng)走到了盡頭。讓民眾和專家充分參與，求得決策與民意的契合，才可能令決策暢行無阻。
地方政府應(yīng)該明白，老百姓把30%—40%的收入交給了你，把土地等公共資源的處置和收益權(quán)交給了你，你擁有比其他國家地方政府更強大的權(quán)利和更優(yōu)越的條件，你就必須提供出“性價比”更高的公共產(chǎn)品與服務(wù)，不斷完善地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展環(huán)境，而不是拿著納稅人的錢搞形象工程和尋租腐敗。依靠自上而下的晉升激勵和預(yù)算約束機制來規(guī)范地方政府行為是沒有出路的。就像新自由主義代表人物米爾頓·弗里德曼所說，“要把政府活動限制在應(yīng)有的范圍內(nèi)，使政府成為我們的仆人而不讓它變成我們的主人。”什么是地方政府應(yīng)該做的、必須做的，什么是政府不能做的、不許做的，要有明顯的法律約定和社會監(jiān)督。
2015年3月，民生證券研究院的報告指出，34個省市區(qū)地方政府推出的總額約1．6萬億元的PPP項目，實際簽約落地的卻只有13％，民間資本的積極性不高。而在PPP應(yīng)用最為成熟的英國，采用PPP模式的項目投資也只有公共項目的20％。PPP對我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重大意義，發(fā)展空間仍然較大，但也不能過分夸大PPP的作用。在融資成本、項目低收益和政策方面高度不確定性的多重約束之下，PPP項目對社會資本的吸引力不夠。PPP只是平滑了當期的財政支出壓力，但是，不能從總量上降低政府支出和債務(wù)規(guī)模。就地方政府來講，需要綜合考慮采取PPP模式是否真正物有所值，政府中長期財力承受能力如何，以及項目對提升公共服務(wù)效率的作用，把握好PPP實施節(jié)奏，不能一哄而上。
需要建立完善的地方財政重建機制
債務(wù)負擔不斷增大仍然是地方政府投融資需要重點關(guān)注的問題，這關(guān)系到地方政府投融資的可持續(xù)性。盡管從總體看，地方政府債務(wù)相對規(guī)模仍在安全線以內(nèi)，但是，點狀或局部的風險因素卻不容忽視，也會直接引起債務(wù)市場的恐慌。如果中央監(jiān)管部門卡住了地方政府利用土地資源融資，以及其他市場融資渠道，則不單是增量融資問題，而且已有的存量債務(wù)也會出現(xiàn)問題。用規(guī)范的地方債發(fā)行置換以往的短期債務(wù)是一個好辦法，但是，如何滿足不斷增長的地方政府債務(wù)資金需求，現(xiàn)有債券市場能否承受、是否接受，仍然存在很多不確定性。因此，在允許地方政府發(fā)債的同時，允許其向銀行直接借款，也是可以接受的融資方式。作為單一制的國家，地方自治程度很低，地方政府破產(chǎn)的可能性較低，但是，需要建立完善的地方財政重建機制。
中國猶如一只“黑天鵝”，對現(xiàn)有的社會學(xué)理論提出了挑戰(zhàn)。執(zhí)政黨主導(dǎo)經(jīng)濟的彈性體制，加上一個快速增長的、具有國際競爭力的、融入全球分工體系的國民經(jīng)濟，使中國成為一個重要的、無法預(yù)測的異常案例。中國的地方政府創(chuàng)新性的投融資活動及其對城鎮(zhèn)化和工業(yè)化產(chǎn)生的巨大影響，也是一個“黑天鵝”事件。在這個過程中，地方政府愿意嘗試和學(xué)習新事物，注重戰(zhàn)略目標和規(guī)劃的制定，敏銳捕捉突如其來的機會，直面不確定性的風險挑戰(zhàn)；與此同時，中央政府給予地方政府一定的靈活發(fā)揮的空間，實施漸進改革、增量改革、試點推廣、先行先試的策略，鼓勵地方政府之間的競爭，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。因此，我們需要從全新的視角審視中國的地方政府。