編者按：
以簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革為主要特征的行政體制改革正在逐步展開，并取得重要成果。作為中國最權(quán)威的行政體制改革研究機(jī)構(gòu)，中國行政體制改革研究會連續(xù)四年發(fā)布“行政改革藍(lán)皮書”，通過翔實(shí)的資料，具體的分析，既有專題研究，又結(jié)合地方實(shí)踐案例，從多角度對行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新進(jìn)行分析和研究，具有重要的權(quán)威性和前瞻性。
中國網(wǎng)與社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社和中國行政體制改革研究會聯(lián)合推出《行政體制改革系列分析》文章，摘編并發(fā)布《行政改革藍(lán)皮書（2014-2015）》中的核心觀點(diǎn)，共計27篇。本系列文章以行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新為主題，系統(tǒng)跟蹤和總結(jié)了2014年中國地方政府實(shí)施行政審批制度改革的進(jìn)程、成就和問題，并圍繞地方治理創(chuàng)新等實(shí)踐議題進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和梳理。
于寧 中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會執(zhí)行副會長、研究員
當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個增長速度的換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛期、前期刺激政策的消化期，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)、發(fā)掘新的經(jīng)濟(jì)增長活力、釋放更大的市場活力和創(chuàng)造力成為新一輪地方行政體制改革的時代背景。因此，2014年地方行政體制改革以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以行政審批制度改革作為進(jìn)一步全面深化改革的突破口，通過政府機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革和嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制來構(gòu)建合理的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府的有效治理，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。此次機(jī)構(gòu)改革，各地均把深化行政審批制度改革作為重要抓手，通過取消一批、下放一批、轉(zhuǎn)移一批，不斷向市場、社會和基層放權(quán)，進(jìn)一步理順政府與市場、政府與社會、不同層級政府之間的關(guān)系。
地方行政體制改革面臨的問題與挑戰(zhàn)
經(jīng)過歷次改革，地方行政體制改革以“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”為主線，在實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的目標(biāo)上取得了巨大成就。但是，隨著時代發(fā)展和社會進(jìn)步所產(chǎn)生的新情況、新特點(diǎn)和新問題，使得地方行政體制依然面臨著許多問題與挑戰(zhàn)。
（一）地方政府職能轉(zhuǎn)變依然不到位
通過前六輪改革，地方政府職能從被動地適應(yīng)工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移到主動尋求與社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政治目標(biāo)和社會目標(biāo)相協(xié)調(diào)、相促進(jìn)，朱光磊、周望：《在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中提高政府公信力》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2011年第3期。再到積極地促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)“五位一體”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有力地保障了我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步起到了巨大的推動作用。但是，在適應(yīng)新的形勢和變化的情況下，地方政府職能轉(zhuǎn)變依然有許多不到位的情況。
首先，以行政手段干預(yù)資源配置，以審批手續(xù)抑制市場活力的現(xiàn)象依然存在。其次，地方政府職能轉(zhuǎn)變的速度與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和多元利益的訴求不相匹配。最后，重管理輕服務(wù)的管理瓶頸，制約了地方政府職能轉(zhuǎn)變的深化。
地方行政體制改革之所以職能轉(zhuǎn)變不到位、改革進(jìn)程中時有反復(fù)的情況，與地方行政體制改革缺乏有效的評價體系和監(jiān)管制度是分不開的。雖然本次行政體制改革國務(wù)院首次向媒體公布了行政審批事項改革的目標(biāo)，但地方政府行政體制改革的步伐并沒有跟上國務(wù)院的腳步。當(dāng)然，地方政府的電子信息化建設(shè)步伐相對滯后、政務(wù)公開制度相對不夠完善，也客觀上制約了對于地方政府行政體制改革進(jìn)程的監(jiān)督，但是，地方政府也鮮有借助于媒體和各級政府網(wǎng)站向公眾公布階段性改革目標(biāo)，也沒有根據(jù)不同地方的具體特點(diǎn)，將地方政府行政體制改革的具體目標(biāo)進(jìn)行量化、階段性細(xì)分，因此導(dǎo)致改革的評價與監(jiān)督也呈現(xiàn)自上而下的特點(diǎn)。
（二）地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置有待進(jìn)一步優(yōu)化
地方政府總體上呈現(xiàn)出職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度相似，呈現(xiàn)出“職責(zé)同構(gòu)”的特點(diǎn)，雖然經(jīng)過數(shù)次地方政府機(jī)構(gòu)改革的重大調(diào)整，但總體上看，地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置依然沒有完全適應(yīng)全面正確履行職能的要求。
第一，省級政府機(jī)構(gòu)類型較多、功能定位不清。第二，市縣政府機(jī)構(gòu)數(shù)量多，設(shè)置分散，分工過細(xì)。第三，地方大部門體制改革只是簡單停留在物理整合層面，沒有實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)的化學(xué)融合。
職能的高度同構(gòu)導(dǎo)致地方行政管理中“政出多層”問題尤其突出，各級政府權(quán)責(zé)難以分清，機(jī)構(gòu)設(shè)置上下對口、一一對應(yīng)，各級地方政府根據(jù)自身特點(diǎn)來進(jìn)行職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整的空間受到局限。當(dāng)前，我國地方黨政群行政編制總體規(guī)模并不小，編制總量足以保證各級地方黨政機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但由于地方政府分工過細(xì)，對于地方公共管理和公共服務(wù)經(jīng)常出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象，公眾直接感知到地方政府機(jī)構(gòu)編制規(guī)模依然偏大，部分地方機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)人浮于事和人手不足現(xiàn)象并存。
（三）地方各級政府職責(zé)不夠明晰
2008年地方政府機(jī)構(gòu)改革雖然明確提出地方各級政府要在全面履行職責(zé)的基礎(chǔ)上，突出各層級政府履行職責(zé)的重點(diǎn)。但地方各級政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等方面的職責(zé)劃分仍不夠清晰。目前，除國防、外交、海關(guān)、邊防、出入境檢驗(yàn)檢疫等中央事權(quán)外，地方各級政府職責(zé)基本相同，都在上級政府領(lǐng)導(dǎo)下，對本行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)行使管理權(quán)。職責(zé)的高度重復(fù)會產(chǎn)生“政出多層”問題，各級政府權(quán)責(zé)難以分清，不但降低了行政效率，增加行政管理和公共服務(wù)的成本，而且壓縮了地方政府機(jī)構(gòu)改革和公共服務(wù)質(zhì)量提升的空間。
從編制配置的整體分布層級來看，編制配置體現(xiàn)了向基層一線地方政府傾斜的特點(diǎn)，為地方政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的履行提供了保障，但地方政府機(jī)構(gòu)數(shù)量過多、各部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)多、提前離崗占用大量編制等原因，客觀上降低了單位行政編制的使用效率。在可調(diào)配使用行政編制十分有限的情況下，單位行政編制的使用效率不高，導(dǎo)致地方各級部門仍存在超編、大量借調(diào)人員等問題。
地方行政體制改革與地方行政層級、行政區(qū)域建制、財稅體制、公務(wù)員制度等密切相關(guān)，如果其他方面的改革無法與地方政府機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，勢必衍生出制約地方行政體制改革進(jìn)程的因素，影響地方行政體制改革的效果。
本次地方行政體制改革的重點(diǎn)和任務(wù)
（一）以簡政放權(quán)作為地方政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵點(diǎn)
政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的核心，簡政放權(quán)是加快地方政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。在現(xiàn)行行政管理體制下，行政審批是行政權(quán)力最為集中的領(lǐng)域，行政審批事項多、流程煩瑣復(fù)雜的問題依然存在，必須通過簡政放權(quán)，大力減少審批事項，從絕對數(shù)量和相對空間上壓縮由行政審批事項所帶來的地方政府自由裁量權(quán)，真正達(dá)到轉(zhuǎn)變地方政府職能的目標(biāo)，以激發(fā)和釋放市場蘊(yùn)含的活力。
當(dāng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化無法從根本上消滅地方政府的行政自由裁量權(quán)的時候，給地方政府行政改革樹立一定的價值觀與標(biāo)準(zhǔn)，成為引導(dǎo)和限制自由裁量權(quán)的唯一有效方式。公平、經(jīng)濟(jì)和效率是傳統(tǒng)的自由裁量權(quán)的價值標(biāo)準(zhǔn)。但是，上下同構(gòu)的體制、扭曲的政績觀和維穩(wěn)的一票否決，使得地方社會管理和公共服務(wù)或保守地走向“不作為”，或激進(jìn)地走向“大管家”，無法體現(xiàn)社會公平正義，不利于服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府和人民滿意政府的建設(shè)。
此次簡政放權(quán)不但要處理好中央與地方的關(guān)系，而且要進(jìn)一步協(xié)調(diào)處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系。地方政府與市場、社會零距離接觸，地方政府取消行政審批事項，實(shí)質(zhì)就是從權(quán)力結(jié)構(gòu)上將地方政府、市場和社會進(jìn)行重新定位，一方面從絕對數(shù)量上分割地方政府的行政自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府的自我革命；另一方面充分發(fā)揮市場和社會組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域的積極作用，進(jìn)一步釋放改革紅利，為經(jīng)濟(jì)平衡較快增長保駕護(hù)航。地方政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一切核心，都是進(jìn)一步促進(jìn)地方政府的簡政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會三者在新的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢之下的權(quán)力平衡。
（二）以行政審批制度改革作為地方行政改革的突破口
首先，地方政府在此次行政審批制度改革中扮演著多重角色，既是地方行政體制改革的主體，又是中央與地方行政體制改革進(jìn)程中的客體。地方行政改革要有效承接國務(wù)院取消和下放的行政審批事項，轉(zhuǎn)給市場和社會的，地方政府不但不能通過任何形式截留，而且要擔(dān)當(dāng)行政審批權(quán)取消和下放的護(hù)航人。對于下放給地方政府的行政審批事項，則要通過機(jī)構(gòu)調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和職能轉(zhuǎn)變來確?！敖訙?zhǔn)、放實(shí)、管好”。避免行政審批事項下放過程中出現(xiàn)“缺位”和“越位”問題。與此同時，各級地方政府在全面清理現(xiàn)有投資審批、生產(chǎn)經(jīng)營活動審批、資質(zhì)資格許可和認(rèn)定、評比達(dá)標(biāo)表彰、評估等事項的同時，梳理分析各部門取消下放的審批事項，既要保證取消和下放行政審批事項的數(shù)量，也要保證取消和下放的質(zhì)量，杜絕邊減邊增、明減暗增，保證行政審批事項取消和下放的高含金量，實(shí)現(xiàn)放到位、能落地、不反彈。對保留的行政審批事項，明確管理層級，簡化審批程序，最大限度減少預(yù)審和前置審批環(huán)節(jié)，創(chuàng)新審批方式，明確辦理時限，公開辦理流程，接受社會監(jiān)督。今后，一般不再新設(shè)行政審批事項，確需設(shè)立的，必須嚴(yán)格遵守行政許可法的規(guī)定，切實(shí)防止行政審批事項邊減邊增、明減暗增。
其次，地方行政審批制度改革必須轉(zhuǎn)變管理理念，變預(yù)防性的前置性審批為事中事后監(jiān)管。大量行政審批事項的取消、下放和轉(zhuǎn)移容易出現(xiàn)“一放就亂”現(xiàn)象，為了保證有效履職，地方政府在推進(jìn)行政審批制度改革的同時，理念和方式方法的轉(zhuǎn)變比機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織形式的轉(zhuǎn)變更加重要。地方政府取消和下放行政審批事項，客觀上導(dǎo)致社會管理和公共服務(wù)的管理方式從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，管理任務(wù)和管理難度隨著管理方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。前置性審批可以使地方政府有效規(guī)避一定的風(fēng)險，事中事后監(jiān)管則更加考驗(yàn)地方政府的管理能力和水平。由這一轉(zhuǎn)變而帶來的監(jiān)管主體、監(jiān)管力度、監(jiān)管形式等一系列問題，迫使地方政府必須盡快構(gòu)建起權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有力、公平公正的監(jiān)管體系，形成政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、企業(yè)負(fù)責(zé)的市場監(jiān)管格局。這既是通過改革使企業(yè)和社會對地方政府行政體制改革進(jìn)行倒逼，也是通過地方行政體制改革的實(shí)踐和創(chuàng)新來推動我國行政體制改革的整體進(jìn)程。
（三）以協(xié)調(diào)、創(chuàng)新作為機(jī)構(gòu)編制和職責(zé)整合的驅(qū)動力
本次地方行政改革中，在機(jī)構(gòu)編制方面中央提出了“嚴(yán)控總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增減平衡”的要求，嚴(yán)控總量是目標(biāo)也是“紅線”，盤活存量是基礎(chǔ)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)是方法，增減平衡是原則。確保財政供養(yǎng)人員只減不增，是新一屆政府向全社會做出的公開承諾，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須嚴(yán)格控制政府規(guī)模，努力降低行政成本。同時，在地方行政體制改革的進(jìn)程中，對地方政府工作部門也進(jìn)行限額管理，對機(jī)構(gòu)限額的要求更加剛性。將以往“多少個左右”的彈性規(guī)定調(diào)整為“不超過多少個”。長期以來，地方在限額外自行設(shè)立機(jī)構(gòu)的問題較為普遍，這次改革要求對限額外的機(jī)構(gòu)，通過撤并整合等途徑予以規(guī)范。在機(jī)構(gòu)編制總量受到嚴(yán)格控制、財政供養(yǎng)人口只減不增和對地方政府工作部門進(jìn)行限額管理的條件下，迫使地方行政體制改革嚴(yán)格在限額內(nèi)設(shè)置機(jī)構(gòu)，向管理要效益、向創(chuàng)新要效率，通過創(chuàng)新提高機(jī)構(gòu)編制資源的利用效率。區(qū)域、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等方面的差異，直接體現(xiàn)在不同地區(qū)發(fā)展和管理的不同需要上，要使得機(jī)構(gòu)設(shè)置適應(yīng)地區(qū)差異，地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化、合理化，就要從實(shí)際工作出發(fā)，大膽創(chuàng)新，打破上下對口，在更大范圍、更多領(lǐng)域綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)職責(zé)在橫向和縱向更大力度地整合。地方政府機(jī)構(gòu)改革從1982年開始至今，每次都有其特定的時代背景和主題。本次改革中，通過簡單的部門整合、結(jié)構(gòu)調(diào)整來推動改革的空間已經(jīng)不大，機(jī)構(gòu)職責(zé)的整合必須由物理融合向化學(xué)融合轉(zhuǎn)變，唯有經(jīng)過有效的化學(xué)融合，才能夠凝聚新的共同利益來克服舊的部門利益，才能夠形成新的價值認(rèn)同和理念認(rèn)同來取代舊的部門文化。
同時，地方行政改革與事業(yè)單位分類改革相協(xié)調(diào)，對承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，涉及機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機(jī)構(gòu)限額和行政編制總額。地方行政改革在編制總量受到嚴(yán)格控制的前提下，要向改革要編制，要向管理要編制，向信息化技術(shù)要編制，不斷提高機(jī)構(gòu)編制資源效用，打破層級、部門、地區(qū)的限制，通過在總量內(nèi)跨地區(qū)、跨部門、跨層級調(diào)劑使用編制的積極探究，推動編制資源向基層和一線傾斜，深化地方行政體制改革。
（四）通過建立權(quán)力清單推動政府管理法治化
此次地方行政改革的重點(diǎn)和亮點(diǎn)就是以建立權(quán)力清單的方式，進(jìn)一步厘清地方政府部門的權(quán)責(zé)邊界。通過這場政府部門的自我革命，既能加強(qiáng)社會對政府權(quán)力的監(jiān)督、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，也能強(qiáng)化市場信心、激發(fā)市場活力。權(quán)力清單最早由河北省于2005年在邯鄲市政府、省商務(wù)廳、省國土資源廳進(jìn)行試點(diǎn)，以權(quán)力清理、明晰權(quán)責(zé)為目標(biāo)對地方行政管理體制進(jìn)行了一場權(quán)力透明化的自我革命，也是一場地方政府行政體制標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和完善的革命。2014年1月8日，李克強(qiáng)總理要求公開國務(wù)院各部門全部行政審批事項清單。2月18日，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上，他再次強(qiáng)調(diào)，要逐步建立各級政府的權(quán)力清單制度。隨著國務(wù)院60個部門集體“曬”出權(quán)力清單，各級地方政府在行政體制改革中逐步建立權(quán)力清單制度成為本次改革的重點(diǎn)。
未來深化地方行政體制改革的政策建議
（一）深化大部制改革，加大機(jī)構(gòu)整合力度
首先，改革是地方政府的自我革命，相對而言，地方政府在信息資源、智力儲備、人才儲備等方面都存在著區(qū)域性、層級性的差異，對于大部制改革的理論知識儲備不充足、研究不充分、認(rèn)識不全面，無法從經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型、利益沖突和治理能力滯后等方面來客觀把握大部制改革的重要性和必要性，也導(dǎo)致地方政府對于大部制改革的復(fù)雜性、綜合性的漠視，使得大部制改革力度不夠。
其次，地方政府行政體制改革形成改革慣性，也引發(fā)“改革疲勞”。自1982年開始，地方政府行政體制已經(jīng)經(jīng)歷過多次重大的變革，每一次改革都是源于特定的經(jīng)濟(jì)社會的重大轉(zhuǎn)型。改革取得了巨大的成果，使得我國行政體制基本上能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐。但是，改革也使得地方政府陷入了一定程度的改革疲勞，政策的穩(wěn)定性和延續(xù)性都不強(qiáng)，地方政府大部制改革缺乏有效的推動力，而且還面臨著諸多部門利益、地方利益、區(qū)域利益的阻礙。
因此，地方政府行政體制改革在大部制改革上仍然有許多可以不斷進(jìn)步的空間。深化大部制改革，對于地方政府而言，應(yīng)該從加大機(jī)構(gòu)整合力度、杜絕相近部門之間的簡單“湊堆”入手，以大部制改革為自我革新的切入口，進(jìn)而推動部門間機(jī)構(gòu)優(yōu)化、部門內(nèi)職能融合，打破貌合神離，推進(jìn)“化學(xué)”整合，于寧、楊小斌：《行政體制改革中的職能科學(xué)及其實(shí)現(xiàn)路徑》，載《中國行政管理》2014年第1期。最終實(shí)現(xiàn)提高公共行政效率、降低公共行政成本、改善公共服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。
（二）培育社會組織，加強(qiáng)各層級地方社會建設(shè)
要改變社會建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、實(shí)現(xiàn)行政體制改革與社會建設(shè)相互促進(jìn)，地方政府行政改革必須將地方社會建設(shè)和地方社會組織的培育作為改革的重點(diǎn)。只有成熟的社會組織才能夠給社會管理帶來創(chuàng)新，才能夠培育社會自我組織、自我管理、自我服務(wù)和自我修復(fù)的能力，才能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分公共服務(wù)職能，形成社會組織提供服務(wù)、政府購買服務(wù)的地方政府行政改革全新格局。
（三）建設(shè)法治政府，完善地方行政法制體系
本次地方行政體制改革的重要內(nèi)容是行政審批制度改革，而地方行政審批事項大多是國家法律法規(guī)設(shè)定的，地方?jīng)]有權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，這在很大程度上影響了地方行政審批制度改革的推進(jìn)力度。地方行政改革要充分發(fā)揮市場和社會的自主性和創(chuàng)造性，根據(jù)地方具體情況來對行政審批事項進(jìn)行取消、下放和轉(zhuǎn)移，將成為地方行政體制改革因地制宜推進(jìn)的必要條件，期間必然涉及國家法律法規(guī)的修改。在改革的進(jìn)程中，建構(gòu)良性互動的上下互動機(jī)制的必要性和重要性便不容忽視。
雖然歷經(jīng)幾次地方機(jī)構(gòu)改革，我國先后制定和實(shí)施了一系列法律制度，但就目前而言，我國行政法制仍然不能說已經(jīng)完備，政府、市場、企業(yè)的關(guān)系，政府與社會組織的關(guān)系，權(quán)力清單制度的建設(shè)，都需要法律法規(guī)提供制度保障，推進(jìn)政府工作的制度化、規(guī)范化和程序化，強(qiáng)化對行政行為的法律監(jiān)督，做到法律管權(quán)、依法辦事，對于地方政府的法制建設(shè)都提出了更高的要求。