編者按：
以簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革為主要特征的行政體制改革正在逐步展開，并取得重要成果。作為中國(guó)最權(quán)威的行政體制改革研究機(jī)構(gòu)，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)連續(xù)四年發(fā)布“行政改革藍(lán)皮書”，通過翔實(shí)的資料，具體的分析，既有專題研究，又結(jié)合地方實(shí)踐案例，從多角度對(duì)2014年行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新進(jìn)行分析和研究，具有重要的權(quán)威性和前瞻性。
中國(guó)網(wǎng)與社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社和中國(guó)行政體制改革研究會(huì)聯(lián)合推出《行政體制改革系列分析》文章，摘編并發(fā)布《行政改革藍(lán)皮書（2014-2015）》中的核心觀點(diǎn)，共計(jì)27篇。本系列文章以行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新為主題，系統(tǒng)跟蹤和總結(jié)了2014年中國(guó)地方政府實(shí)施行政審批制度改革的進(jìn)程、成就和問題，并圍繞地方治理創(chuàng)新等實(shí)踐議題進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和梳理。
王滿傳 中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授
2013年和2014年，按照黨中央的決策部署，國(guó)務(wù)院力推簡(jiǎn)政放權(quán)。從第三方評(píng)估的視角看，兩年來的簡(jiǎn)政放權(quán)范圍廣、力度大、進(jìn)度快，取得明顯進(jìn)展和成效。兩年的簡(jiǎn)政放權(quán)具有地位特殊、強(qiáng)調(diào)放管結(jié)合、放權(quán)與規(guī)范并舉、緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)、堅(jiān)持依法推進(jìn)改革等特點(diǎn)，但也存在一些部門和地方改革目標(biāo)不明確、改革進(jìn)展不平衡、橫向配套不夠、縱向聯(lián)動(dòng)不夠、法律法規(guī)滯后以及監(jiān)管能力跟不上等問題。下一步要從進(jìn)一步減少行政審批等事項(xiàng)、強(qiáng)化對(duì)行政審批等政府權(quán)力的規(guī)范、推行“三個(gè)清單”、加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)、加大地方簡(jiǎn)政放權(quán)的力度、規(guī)范和治理中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等方面，繼續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。
根據(jù)參加第三方評(píng)估獲得的信息、與評(píng)估組同事們進(jìn)行的研究討論以及自己的思考，談?wù)剬?duì)2013年和2014年國(guó)務(wù)院和地方政府推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)工作的認(rèn)識(shí)。
簡(jiǎn)政放權(quán)工作的特點(diǎn)
2013年和2014年的簡(jiǎn)政放權(quán)工作具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。
一是地位特殊。按照黨中央對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政體制改革的重大部署，本屆政府賦予了簡(jiǎn)政放權(quán)工作特殊、重要的地位。在上任履職之初，本屆政府就把簡(jiǎn)政放權(quán)作為開門的第一件大事，作為行政體制改革的“先手棋”和宏觀調(diào)控的“當(dāng)頭炮”，加緊部署和著力推進(jìn)。
二是強(qiáng)調(diào)放管結(jié)合。本屆政府在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)過程中，始終強(qiáng)調(diào)要放管結(jié)合，“放”要堅(jiān)決放開、放到位，但不是撒手不管；“管”要切實(shí)管好、管住，做到活而不亂?！胺拧焙汀肮堋比缤囍畠奢?，都要做圓了，才能推動(dòng)整個(gè)行政體制改革穩(wěn)步向前。一方面，持續(xù)大力取消和下放行政審批等事項(xiàng)，另一方面，采取措施強(qiáng)化和改善事中事后監(jiān)管。
三是放權(quán)與規(guī)范并舉。一方面，兩年來大力取消和下放行政審批等事項(xiàng)，另一方面，采取措施對(duì)行政審批項(xiàng)目的設(shè)定及其實(shí)施過程進(jìn)行規(guī)范。2013年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》，嚴(yán)格行政許可設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政許可設(shè)定審查程序，嚴(yán)格控制各地各部門新設(shè)行政許可，切實(shí)防止行政許可事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增。2014年4月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》，對(duì)各部門現(xiàn)有非行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行清理。很多地方和部門采取措施，就實(shí)施行政審批過程和行為制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并向社會(huì)公開，以加強(qiáng)對(duì)行政審批行為的監(jiān)督。
四是緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)。兩年來的簡(jiǎn)政放權(quán)措施盡管范圍廣，但都是緊緊圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)中心任務(wù)。國(guó)務(wù)院取消和下放的800多項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，多數(shù)涉及企業(yè)投資、經(jīng)營(yíng)，人民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)，目的是激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)活力、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。之所以這樣做，重要原因在于處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系是科學(xué)定位政府職能的關(guān)鍵問題，也是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。
五是堅(jiān)持依法推進(jìn)改革。兩年的簡(jiǎn)政放權(quán)工作，始終貫穿著法治思維，是以法治方式推進(jìn)的。在國(guó)務(wù)院決定取消和下放行政審批項(xiàng)目過程中，如果涉及的項(xiàng)目是依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的，國(guó)務(wù)院總是依照法定程序先提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂相關(guān)法律規(guī)定，然后再正式宣布取消和下放。
推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)中存在的問題
出于多方面的原因，兩年來的簡(jiǎn)政放權(quán)，從改革的“最初一公里”到“最后一公里”，均存在一些問題，影響改革效果。
一是一些部門和地方改革目標(biāo)不明確。黨中央、國(guó)務(wù)院明確了簡(jiǎn)政放權(quán)的方向和目標(biāo)，就是要通過簡(jiǎn)政放權(quán)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)的活力和創(chuàng)造力，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮社會(huì)組織和人民群眾的作用，發(fā)揮地方的積極性和就近管理、服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，為保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生提供體制機(jī)制保障。在具體層面，李克強(qiáng)總理在2013年3月提出了任期內(nèi)將原有的行政審批事項(xiàng)削減1/3以上，2014年3月又進(jìn)一步提出年內(nèi)要再減少200項(xiàng)以上的工作性目標(biāo)。在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)中，一些部門和地方對(duì)改革的目標(biāo)不清楚或理解不深，有些部門只是為了完成數(shù)量指標(biāo)任務(wù)，有些地方?jīng)]有把簡(jiǎn)政放權(quán)與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際結(jié)合起來，對(duì)于取消和下放行政審批等事項(xiàng)的依據(jù)、目的、可行性、預(yù)期效果等研究不深、考慮不細(xì)，表現(xiàn)出為“簡(jiǎn)”而簡(jiǎn)、為“放”而放的傾向。
二是改革進(jìn)展不平衡。兩年來，盡管各地各部門按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署和要求實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，但不同部門、不同地區(qū)、不同領(lǐng)域取得的進(jìn)展存在較大差異。有的國(guó)務(wù)院部門已減少70%以上的行政審批項(xiàng)目，另一些部門還不到50%；有的地方不僅大幅減少行政審批等事項(xiàng)，而且對(duì)保留的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了清理規(guī)范，制定了明確的審批流程和標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公開，另一些地方不僅減少的行政審批項(xiàng)目比例較小，而且存在大量以“紅頭文件”形式設(shè)定的行政審批項(xiàng)目；與經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域的行政審批事項(xiàng)減少幅度較大，而社會(huì)領(lǐng)域行政審批事項(xiàng)還有較大精簡(jiǎn)空間。
三是橫向配套不夠。有些事務(wù)涉及多個(gè)部門相互關(guān)聯(lián)的管理權(quán)。只有這些部門同步推進(jìn)改革，取消或下放相互關(guān)聯(lián)的管理權(quán)，才能達(dá)到預(yù)期改革目標(biāo)和效果。在2013年和2014年的簡(jiǎn)政放權(quán)中，由于不同部門改革進(jìn)展不平衡、相互之間溝通協(xié)調(diào)不足，有的部門取消或下放了某項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，但由另外部門實(shí)施的相關(guān)聯(lián)的行政審批項(xiàng)目沒有取消或下放，導(dǎo)致前者取消或下放的行政審批項(xiàng)目難以真正落地。如有的方面投資審批權(quán)下放到地方，但土地使用審批權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)沒有下放，地方還是不能自主決定投資項(xiàng)目。
四是縱向聯(lián)動(dòng)不夠。有些行政審批項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院決定取消或下放，但一些地方?jīng)]有真正落實(shí)，造成“中梗阻”現(xiàn)象。對(duì)于有的項(xiàng)目，一些地方以尚未出臺(tái)配套銜接辦法或擔(dān)心監(jiān)管跟不上為由，沒有及時(shí)落實(shí)；有的項(xiàng)目，一些地方表面上按要求取消或下放了，但以“備案”等形式保留著，或者地方自行設(shè)定的相關(guān)聯(lián)審批項(xiàng)目沒取消或下放，導(dǎo)致國(guó)務(wù)院取消或下放行政審批項(xiàng)目失去意義。
五是法律法規(guī)滯后。政府部門現(xiàn)有的很多行政管理權(quán)是由法律法規(guī)賦予的，取消和下放這些行政權(quán)力需要修訂相應(yīng)法律法規(guī)。由于修訂法律法規(guī)需要經(jīng)過法定程序，一些簡(jiǎn)政放權(quán)改革措施受到法律法規(guī)滯后的制約。如國(guó)務(wù)院決定取消民辦學(xué)校校長(zhǎng)聘任的審批，但《民辦教育促進(jìn)法》第二十三條規(guī)定，民辦學(xué)校參照同級(jí)同類公辦學(xué)校校長(zhǎng)任職的條件聘任校長(zhǎng)，這實(shí)際上就要求對(duì)民辦學(xué)校校長(zhǎng)聘任進(jìn)行審批。
六是監(jiān)管能力跟不上。長(zhǎng)期以來，政府部門和人員習(xí)慣于通過行政審批實(shí)施管理。取消、下放行政審批項(xiàng)目后，不少部門對(duì)于如何管理比較迷茫。有的人員觀念沒能及時(shí)轉(zhuǎn)變，有的部門監(jiān)管力量不足，有的地方缺乏相應(yīng)的監(jiān)管設(shè)備和手段。簡(jiǎn)政放權(quán)后，監(jiān)管意識(shí)增強(qiáng)但監(jiān)管能力不足在很多地方和基層比較普遍。
繼續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的主要任務(wù)
按照中央全面深化改革的目標(biāo)要求和加快轉(zhuǎn)變政府職能的部署，針對(duì)兩年來推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)中暴露出來的問題，今后一個(gè)時(shí)期必須繼續(xù)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，主要任務(wù)有以下幾個(gè)方面。
一是要進(jìn)一步減少行政審批等事項(xiàng)。目前，在國(guó)務(wù)院層面，各部門還有行政審批項(xiàng)目1000多項(xiàng)。在省級(jí)政府層面，因“行政審批項(xiàng)目”的概念和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各省之間行政審批項(xiàng)目數(shù)量存在較大差異，少的有300項(xiàng)左右，多的有700多項(xiàng)。市、縣級(jí)政府雖然沒有設(shè)立行政許可的權(quán)力，但以“紅頭文件”設(shè)定的各種名目的審批事項(xiàng)很多，直接影響到廣大中小企業(yè)、人民群眾的生產(chǎn)生活。為激發(fā)市場(chǎng)主體活力和社會(huì)創(chuàng)造力，發(fā)揮地方政府的積極性以及就近管理和服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，必須下更大的決心、用更大的力氣，進(jìn)一步取消和下放行政審批等事項(xiàng)。
二是要強(qiáng)化對(duì)行政審批等政府權(quán)力的規(guī)范。首先，要對(duì)“行政審批事項(xiàng)”的概念進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。目前，無論中央部委還是地方部門，對(duì)行政審批事項(xiàng)的界定都不一致。國(guó)務(wù)院各部門取消下放或者保留的行政審批有十幾種不同的名稱，包括審批、核準(zhǔn)、備案、認(rèn)可，還有工程驗(yàn)收等；統(tǒng)計(jì)口徑也不統(tǒng)一，有的算大項(xiàng)，有的算子項(xiàng)，有的一大項(xiàng)包括幾十個(gè)子項(xiàng)。還有市、縣政府自行設(shè)定的各種審批事項(xiàng)，雖不是法律意義上的行政審批，但對(duì)于企業(yè)和人民群眾而言，與行政審批項(xiàng)目無異。為繼續(xù)減少行政審批，必須對(duì)“行政審批事項(xiàng)”的概念和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。其次，要對(duì)行政審批等事項(xiàng)的設(shè)立進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)格新設(shè)立行政審批事項(xiàng)、把原非行政許可調(diào)整為行政許可事項(xiàng)或政府內(nèi)部審批事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序。再次，要加強(qiáng)對(duì)實(shí)施行政審批行為的規(guī)范，要明確獲得審批的要件和標(biāo)準(zhǔn)、審批流程和時(shí)限，提高行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化水平，同時(shí)利用現(xiàn)代通信技術(shù)，推進(jìn)行政審批的網(wǎng)絡(luò)化和透明化。
三是要推行“三個(gè)清單”。建立政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，是制約行政權(quán)力，規(guī)范政府和市場(chǎng)關(guān)系、政府和社會(huì)關(guān)系的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，對(duì)于深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)具有重要作用。中央有明確的要求，一些地方也開展了實(shí)踐探索。應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)已有實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，在更多地方和部門加以推行。要全面梳理政府權(quán)力和責(zé)任并進(jìn)行科學(xué)分類，對(duì)于不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、于法無據(jù)的政府權(quán)力，要加以清理并盡快取消；對(duì)于需要保留的權(quán)力和法定的責(zé)任，要向社會(huì)公開。
四要加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)。簡(jiǎn)政放權(quán)是“破”，加強(qiáng)監(jiān)管是“立”。簡(jiǎn)政放權(quán)固然不易，需要決心、勇氣沖破阻力，需要智慧精心部署；但提高監(jiān)管水平更難，因?yàn)樾枰粋€(gè)很長(zhǎng)的能力建設(shè)過程。如果監(jiān)管能力跟不上，一旦市場(chǎng)和社會(huì)秩序受到影響，就可能影響簡(jiǎn)政放權(quán)的進(jìn)一步推進(jìn)，甚至導(dǎo)致下放的權(quán)力又被收回去。所以，應(yīng)在繼續(xù)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，著力加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，特別是要加強(qiáng)食品藥品、生產(chǎn)安全、環(huán)境保護(hù)等涉及人民群眾身體健康和生命安全領(lǐng)域的監(jiān)管能力。要統(tǒng)籌簡(jiǎn)政放權(quán)和政府機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整優(yōu)化部門設(shè)置和機(jī)構(gòu)編制配置，整合監(jiān)管資源，充實(shí)一線監(jiān)管力量；要改進(jìn)監(jiān)管方式，采用現(xiàn)代技術(shù)手段，提高科學(xué)監(jiān)管水平。
五要加大地方簡(jiǎn)政放權(quán)的力度。在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，盡管兩年來國(guó)務(wù)院取消和下放了800多項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，地方各級(jí)政府部門和大多數(shù)市場(chǎng)主體對(duì)國(guó)務(wù)院推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的力度高度認(rèn)可，但不少企業(yè)和群眾反映，除了像企業(yè)年檢制度改為年度報(bào)告制度、企業(yè)登記資本實(shí)繳制改為認(rèn)繳制等工商登記制度改革措施對(duì)市場(chǎng)主體普遍產(chǎn)生積極影響外，他們對(duì)很多取消和下放的行政審批事項(xiàng)感受不明顯。筆者分析認(rèn)為，這是因?yàn)閲?guó)務(wù)院部門實(shí)施的行政審批項(xiàng)目大多數(shù)比較宏觀，不少是針對(duì)涉外事務(wù)的。對(duì)廣大中小企業(yè)和普通人民群眾而言，直接對(duì)他們產(chǎn)生影響的行政審批事項(xiàng)主要是由地方設(shè)定或?qū)嵤┑?。目前，與國(guó)務(wù)院部門層面推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的力度相比，大多數(shù)地方改革力度不足，簡(jiǎn)政放權(quán)的空間更大。特別是市、縣政府有大量雖不是法律意義上的“行政審批事項(xiàng)”但實(shí)質(zhì)上屬于行政審批的項(xiàng)目。下一步應(yīng)把地方簡(jiǎn)政放權(quán)作為重點(diǎn)任務(wù)，中央有關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)地方的指導(dǎo)和督促，通過認(rèn)真清理行政權(quán)力、推行權(quán)力清單制度，加快推進(jìn)地方簡(jiǎn)政放權(quán)。
六要規(guī)范和治理中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前市場(chǎng)主體反映比較強(qiáng)烈的一個(gè)問題，是政府簡(jiǎn)政放權(quán)后，政府部門審批的事項(xiàng)減少了、手續(xù)簡(jiǎn)化了，但各種中介服務(wù)不規(guī)范、耗時(shí)長(zhǎng)、收費(fèi)高、質(zhì)量無保證，蠶食了行政審批制度改革的效果。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，市場(chǎng)上現(xiàn)有各種中介服務(wù)三十多種，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)、消防評(píng)價(jià)等。這些中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，有的隸屬于政府部門，帶有壟斷性；有的表面上是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，但實(shí)際上與有關(guān)政府部門存在千絲萬縷的聯(lián)系。為保證簡(jiǎn)政放權(quán)的效果，改善市場(chǎng)環(huán)境，應(yīng)把規(guī)范中介機(jī)構(gòu)服務(wù)作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。要清理各政府部門下屬的中介機(jī)構(gòu)，使二者脫鉤，切斷中介機(jī)構(gòu)與政府部門之間不正當(dāng)?shù)穆?lián)系和利益輸送關(guān)系。要培育和發(fā)展中介服務(wù)市場(chǎng)，使中介服務(wù)機(jī)構(gòu)公平有序競(jìng)爭(zhēng)。要加強(qiáng)對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，促使中介服務(wù)機(jī)構(gòu)完善治理結(jié)構(gòu)，使之成為真正的市場(chǎng)主體。