郝書辰：新常態下國家審計的新使命

尊敬的各位領導、各位專家，今天我報告的題目是穩增長跟蹤審計的重要內容、特點，存在的問題以及對進一步完善，下一步完善穩增長跟蹤審計的一些思考，為本次論壇在穩增長跟蹤審計的一些情況介紹方面做一些鋪墊。剛才袁審計長也介紹了穩增長跟蹤審計，他主要是從新常態下國家審計的新使命這個角度，這個高度來介紹的，我介紹的就更具體一些。

做這個鋪墊，目的還是問計于各位專家，如何進一步有效開展穩增長跟蹤審計，推動國家治理。首先要談的第一個問題就是穩增長跟蹤審計的重點內容，剛才袁審計長也介紹了五個方面的重點內容，穩增長跟蹤審計的全稱是穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險、宏觀政策措施貫徹落實情況跟蹤審計，這個項目的名稱非常長，也就是說它涉及的政策領域非常寬廣，非常廣泛，方方面面，但是我們在審計的過程中，重點主要是側重剛才袁副審計長提到的五個領域，也就是袁審計長經常說的五個主要抓手。

第一個就是重大建設工程的推進情況，主要是目前像鐵路、水利、城市基礎設施、棚戶區改造等國家立項的一些重大建設項目，因為重大建設項目，國家投資，這還是我們通常所說的拉動經濟增長的一個重要引擎，所以在目前經濟下行壓力加大的情況下，拉動經濟增長、促進投資、促進項目建設推進成為我們穩增長跟蹤審計的一個重要內容，目前主要是看立項、審批是不是及時，審批之后是不是及時開工，開工以后的進度怎么樣，是不是按期竣工，竣工以后利用使用情況怎么樣，發揮績效的情況怎么樣。我們在審計的過程中，在過去三個季度的審計過程中，也確實發現有些工程申報立項的周期非常長，有些工程批復之后又沒能按時開工，開工之后推進的力度也不足，也不夠，進度比較慢，不能按期竣工，還有些工程竣工之后利用率不高，比如棚戶區改造，有些安居工程的房子建好之后，閑置一年兩年的情況，我們也都是發現過的。所以我們在審計的過程中，把重大建設項目的推進情況作為穩增長跟蹤審計的第一個重要內容，第一個主要的抓手，目的就是把這個引擎激活，把拉動經濟增長、項目建設、國家投資這個引擎激活，使國家積極財政政策的財政政策效應能夠得到及時發揮。

第二個方面的重要內容，就是資金到位，和財政資金統籌使用，財政存量盤活，這方面的情況。這里我們重點是關注各方面的資金，特別是重大建設工程的資金到位情況，包括財政資金的到位情況，財政資金包括中央投資和地方財政的配套資金，也包括信貸資金的到位情況，這往往是工程進度的一個直接保障，很多工程沒能按時開工或者說工程進度比較緩慢，往往是受制于資金到位的情況。同時我們在審計過程中，也在不斷地揭示財政管理方面存在的碎片化問題，不斷在推動財政資金的統籌使用，不斷地在推動存量資金的盤活，重新利用，目的還是使積極的財政政策發揮應有的績效。

第三方面的重要內容，就是主要領域一些重大政策措施的貫徹落實情況，主要是包括財政、稅收、金融、產業、民生以及區域開發等國家政策、國家戰略等方面的一些政策是不是得到了及時地推進，是不是得到了貫徹落實。比如說我們新預算法執行之后，各級政府在財政支出安排方面，是不是優化了支出結構，在稅收方面推進情況怎么樣，對小微企業的所得稅優惠政策落實的怎么樣，都是我們跟蹤審計的重點內容。比如說在金融領域，對小微企業的這種金融支持的力度，是不是按國家的政策達到了國家的要求，在一些區域發展戰略方面，比如說“一帶一路”，比如說京津冀協同發展，比如長江經濟帶等，這都是國家戰略，國家戰略肯定不能只落在國家層面，肯定還要落到各部門、各級地方政府，由各個部門、各級地方政府來貫徹落實、推動國家戰略的實施。所以我們在跟蹤審計的過程中，也在不斷地關注相關的部門和區域在實施國家重大發展戰略包括區域發展戰略的過程中，他們的政策落實、項目推動等各方面情況。

第四個方面的內容，簡政放權，轉變政府職能，釋放市場活力的情況。簡政放權是新一屆政府的一個重要的改革舉措，我們也經常關注到，過一段時間都有國務院公布一些取消和下放的行政審批權的這么一個清單，但是這些行政審批權的下放和取消，是不是落到了實處，有關部門是真取消還是假取消，是真下放還是假下放，這都是我們跟蹤審計關注的重點內容。我們在過去三個季度的審計過程中，也確實發現有些部門，有些地方政府也存在著明放、暗不放，放虛不放實，或者是明上放，放給自己的所屬單位，改變了一下審批的形式，用審批改成所謂的服務，并且開始收費，這種現象我們也是發現了，目的還是推動簡政放權、轉變政府職能、釋放市場活力的這種政策措施，要落到實處。

第五方面的重點，就是防范經濟領域的風險隱患，我們在審計過程中，也是重點關注地方政府債務這方面的情況，是不是存在著債務風險的隱患，也在關注著地方金融機構以及金融創新這方面是不是存在一些金融風險，這是我們過去三個季度穩增長跟蹤審計的五個方面的重點內容，也就是袁審計長經常說的五個抓手，在去年8月份開始這項工作的時候，我們審計長普遍覺得穩增長跟蹤審計政策措施這么多，因為新一屆政府出臺了一系列的改革措施，怎么抓，抓手是什么，也是有一段時間的困惑。經過這三個季度的工作實踐，逐漸地歸納出了這五個方面的重要內容，這五個主要的抓手，這是我講的第一個方面問題，穩增長跟蹤審計的重點內容。

第二個方面的問題，跟蹤審計和我們以往開展的或者傳統的審計項目相比，它有哪些特點。跟蹤審計和傳統的審計項目相比，主要是有以下這四個方面的特點：

第一個方面的特點，服務國家治理更直接，因為政策措施是實現國家治理的重要手段，政策措施的目標得以實現，那么國家良治才得到實現，跟蹤審計的目標就是要保證國家政策措施的貫徹落實，促進國家良治，這也是國務院48號文去年頒布的，關于進一步加強審計工作的意見里面，賦予審計工作的新的職能，就是國家宏觀政策舉措，貫徹落實的重要保障作用。我們在政策跟蹤審計過程中，查出和發現一些問題，但是揭示問題的目的還是促使政策目標得到實現，所以我們說穩增長跟蹤審計，宏觀政策措施的跟蹤審計，和傳統的審計項目相比，更直接地服務于國家治理，更直接地推動國家良治，更直接地體現了審計在國家治理當中的基石和重要保障作用，這是第一個特點。

第二個特點，審計對象更加廣泛。剛才我把穩增長跟蹤審計的全稱也做了一個介紹，這個審計項目的名稱非常長，政策領域五個大的方面，所以跟蹤審計的對象也就非常廣泛，它是五個領域、五個方面重要政策的執行者，具體就包括中央各有關部門，各級地方政府以及相關的企事業單位，因為很多項目是由企業來落實的，包括社會組織、項目建設單位等等，審計對象更加廣泛。這個廣泛性，同一個審計項目涉及到的審計對象的廣泛性，在以往審計當中非常罕見。

第三個特點，審計內容更加豐富，我剛才也提到了，袁審計長也介紹了，我們在2014年8月啟動這個審計項目的時候，當時政策領域，我們建立了有19個領域，60幾項政策措施，是新一屆政府出臺的，第二季度的時候，我們做2014年年度審計的時候，已經拓展到23個領域，政策措施80幾項，政策觀測點更多了，這項審計的審計內容和傳統的審計項目相比，內容更加豐富，不是單向審計，不是對單個政策的審計，而是對一攬子綜合政策的實施情況的審計，內容更加廣泛，內容更加豐富。

第四個特點，審計的周期也更長，或者說穩增長跟蹤審計，按照48號文的要求，國家賦予審計工作的一個新的職能和作用，穩增長跟蹤審計或者說是宏觀政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計，就成為審計機關的一個常態性工作，至少在當前和今后一個時期，穩增長等政策措施的貫徹落實情況，跟蹤審計，這是一個常態性的工作。當經濟形勢發生變化的時候，也許穩增長跟蹤審計我們又把它調整成為防過熱等政策措施跟蹤審計，因為這個是審計的新職能，就是國家宏觀政策舉措的貫徹落實情況跟蹤審計，所以這項工作就成為一項常態化的工作，要持續組織開展。

審計署今年年初印發了國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計的這么一個實施意見，這個實施意見是試行的。這個實施意見里邊確立了，我們以一個自然年度為一個審計周期，在這個自然年度里邊，我們每個月要給國務院提交一份審計報告，那么年度要提交年度報告，所以作為一個自然年度為一個審計周期和以往的審計項目相比，這個周期是比較長的，我們一般一個審計項目兩三個月、三四個月，以一年為一個審計周期，并且是持續開展，這樣一個審計項目是不斷持續進行，是一個常態化開展的一項工作，我們用審計周期更長來表述這個特點。這是我講的跟蹤審計和政策跟蹤審計，和傳統審計相比，它的四個方面的特點。

我要介紹第三個大方面的問題，穩增長跟蹤審計實施過程中面臨的一些問題，或者面臨的一些難題。這些難題主要是表現在以下三個方面：

一個是政策執行跟蹤審計的規范體系還沒有完全確立，我剛才也提到了，我們今年年初出臺了國家重大政策舉措和宏觀調控的部署貫徹落實情況跟蹤審計的一個實施意見，但這個實施意見也是在試行，這個實施意見為了規范跟蹤審計這項工作，也提供了一個基本的制度基礎，為我們提升跟蹤審計的審計質量，提供了制度化的保證，但是由于政策跟蹤審計對我們來講也是一個新生事物，因為去年的8月份剛剛啟動，我們原來也進行過2009年開展當時的四萬億政策出來之后，當時還是側重自己使用的合規性、合法性，現在就是側重政策執行情況。所以政策執行情況的跟蹤審計，我們還處在起步階段，還沒有頒布專門的審計規范和審計指南，所以在審計工作當中和以往的預算執行、財務審計等傳統審計項目相比，也缺少經驗方法可尋，更缺乏審計技術和方法方面的指導，還沒有相應地審計指南和審計規范，只是我們剛出臺了一個我試行的實施意見，這是面臨的一個難題、一個問題。

第二個問題，我們審計人員的專業性和政策跟蹤審計的宏觀性還存在著一定的差異，也就是我們審計隊伍的知識結構、專業結構還需要進一步的完善。以往的審計我們更多應用的是法律、會計、財務、財政、金融等方面的專業知識，并且我們不同的審計單位，不同的審計目標，可能就組織相關的專業人才來承擔這個審計項目，但是我們穩增長跟蹤審計政策本身是一攬子政策、綜合性的，那么對審計人員的知識結構，對審計人員的知識基礎有了更高的要求，所以我說這是審計人員的專業性和政策跟蹤審計宏觀性之間存在巨大差異，這個差異也只有通過審計人員的不懈努力，努力地學習來解決，也只有通過問計于今天在座的各位專家，請各位專家進行指導來解決。這是目前面臨的第二個方面的問題。

第三個方面的問題，還沒有建立政策執行情況的嚴格的評價體系，跟蹤審計看看宏觀政策措施的貫徹落實情況，貫徹落實情況好、一般、壞，標準是什么，怎么評估。這個和我們平時審計，財務收支、預算執行的合規性、合法性相比，目前就沒有一個明確的參照物，或者說政策執行情況的跟蹤審計，還缺少穩定的參照物，因為政策的執行情況或者說政策實施效果的顯現本身需要一個過程，某一項政策是短期利好，還是長期利好，這個是不同的專家、不同的公民可能有不同的認識，所以我們在審計的過程中，就遇到這樣的困惑，就是政策執行情況如何評價，如何評估，目前還缺少一個穩定的參照物，也就是評價體系，評價體系還沒有完善和規范。這是我們在穩增長跟蹤審計過程中，目前遇到的一些難題或者是困惑。

為了克服這些難題和困惑，我們在審計實踐過程中，也進行了一些探索，進行了一些思考。在這兒也是我要談的第四個方面的問題，就是強化政策跟蹤審計的幾點思考：

第一點，建立健全政策執行跟蹤審計的制度規范，我們現在已經出臺了實施意見，試行的實施意見，相應地我們還要借鑒其他審計項目已經成熟的制度規范，審計指南、審計準則以及審計規范，要制定明確的可操作性強的穩增長跟蹤審計的審計規范、審計制度以及審計質量控制體系。我們剛剛起步，后面要在審計實踐過程中不斷地努力，不斷地探索，逐步地建立明確的具有可操作性的審計規范、審計制度和相應地審計質量控制體系，進一步地規范政策執行情況跟蹤審計的程序和相關的行為。昨天下午袁審在組織派出局局長討論上個月穩增長情況的時候，大家在討論審計報告的方式和征求意見，意見審計法規定十天，一個月總共30天，后面具體操作過程中，存在這些問題，如何逐步進行規范，我們袁審也在帶領我們不斷進行探討，這是我們要進行的第一個方面的努力，建立健全政策跟蹤審計的規范體系。

第二個方面，進一步強化審計隊伍建設，政策執行跟蹤審計，政策貫徹落實情況跟蹤審計的隊伍建設，這支隊伍不僅要有相關的專業知識，而且還要不斷提高宏觀政策水平，要不斷地學習和了解國家的整體改革思路以及各項單向改革措施，給我們審計人員提出了更高的要求，不僅要有政治敏感度，還要有政策理論水平，還要有宏觀經濟知識。我們在審計的實踐過程中，將有針對性地開展對中央以及各級黨委政府制定的一些政策措施的了解、學習和研究，促使我們審計人員掌握中央以及相關部門的政策走向、頂層設計以及具體的政策措施，包括一些政策措施出臺的背景，它的政策目標，它的實施過程，都要有一個全方位的了解，目的還是提升我們審計隊伍穩增長跟蹤審計的審計水平，這也是我們穩增長跟蹤審計質量保證的首要條件，那就是隊伍方面的保證。

第三個方面的探索，在探索靈活多樣的審計方式，剛才我也介紹了，穩增長跟蹤審計是一個經常性的審計工作，審計周期比較長，穩增長跟蹤審計要把握階段性和持續性，探索多種審計方式，目的是提高審計效率，提高審計的效果，提高審計的質量。我們目前采取了一個“1+N”的方式，“1”就是穩增長跟蹤審計這個項目，“N”就是其他審計項目、預算執行審計，經濟責任審計，書記、省長、部長以及金融、央企主要負責人的經濟責任審計，在經濟責任審計，在預算執行審計當中，我們都把中央的政策貫徹落實情況作為一個重要內容，特別是在經濟責任審計當中，我們貫徹落實中央國務院方針政策情況作為首要內容，作為第一條內容，所以我們現在就采取了這么一個組織方式，就是在相關的審計項目當中，也都要加上穩增長跟蹤審計的內容，都要加上宏觀政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計內容，把它作為相關審計項目的一個重要組成部分，就采取了“1+N”的組織方式。

同時我們也廣泛地進行調查研究，了解社會各個階層，各個企業他們對政策的訴求，對政策貫徹落實情況的評價，比如我們也專門走訪了全國工商聯，工商聯給我們介紹了民營企業，民營企業家他們對當前政策的評價，對政策貫徹落實情況的一些評價，工商聯也做這方面的調研，也需要和其他相關部門進行溝通，同時我們還會征求各方面專家，特別是宏觀政策領域的專家，比如說我們今天在座的各位，對我們宏觀政策跟蹤審計提一些具體的意見和建議，以便使我們審計工作更有高度，更貼近實際。這是第三個方面的探索。

第四個方面的探索，要不斷地強化政策跟蹤審計的審計結果的應用，我們從上個月的跟蹤審計報告，我們就開始公告了，上個月的28號我們也公告了5月份跟蹤審計報告，公告本身也是審計結果運用的一個方式，目的還是促進整改，同時目前國務院也正在強化整改以及問責的要求，所以我們強化政策執行結果的跟蹤問效，強化跟蹤審計發現問題的整改督促，強化發現問題的追責問責，這是提升審計工作效果、提升審計工作效能的一個重要舉措，這也是我們目前正在開展正在探索的一個方面的工作，就是強化政策執行結果的跟蹤問效，提升發現問題的整改與問責。以上是我介紹的穩增長跟蹤審計的基本情況的介紹，目前是求教于在座的各位專家，請各位專家多多指教，謝謝大家。