仿佛就在昨天，思想界強烈呼喚改革的“頂層設計”，這是因為幾年前改革進入深水區后變得舉步維艱。為回應社會訴求，我們有了“頂層設計”，并在各領域出臺了一系列改革方案。有些政策得到較好貫徹，但也有一些好政策難以落地，變成一個又一個的文件傳達過程。個中原因何在？
首先，政策落地的時間周期。從政策議程的設定即什么樣的問題值得上升到決策者那里討論、到政策制定、再到政策執行，是一個繞不開的“時間性”周期問題，急是急不來的。一項重大政策，尤其是那些改變政治生態的政策，時間過程更為漫長，需要反復抓、抓反復才見成效，不可能一個文件就能達到政策目標。比如，“八項規定”初見成效，就是常抓不懈的結果。而這個成效如果沒有相應的法治化制度去保障，讓新的健康生活方式成為一種習慣，舊病復發并非不可能。法治化制度化的行為養成都需時間上的耐心。
政策執行的“時間性”原理告訴我們，很難在很短時間內執行好一項政策，更難的是在很短時間內同時達成若干政策目標。歷史經驗是，很多麻煩問題屬于發展中的問題，政策性作為固然重要，而“時間”本身也是一種辦法，比如上個世紀90年代“下崗潮”所引發的問題，“時間”本身就是答案。各個大國治理中的難題很多，很多難題是慢慢“熬”過來的。美國內戰后的危機一點不比其他國家少，但它硬是熬過了一場又一場危機?，F在，處于彼此期許中的官民要有同情地理解。百姓對好生活的渴求是自然的，但“好生活”的到來決非一蹴而就，對此百姓要有耐心。同樣，回應社會訴求的政策制定者也只能在“時間性”原理中有所作為。
其次，政策執行中的利益性阻力和體制性阻力。前幾輪改革的主要目標是做大蛋糕，這樣的改革容易達成共識;現在的主要目標則是分好蛋糕，必然會觸動特定利益集團的既得利益。從這個意義上說，現在的改革比之前更加困難，阻力更多。無論是徐才厚郭伯雄的問題，還是周永康的問題，都是長時期內形成的各式腐敗集團，要進行改革，首先就需破解諸如此類的利益集團。這是有形的利益集團，事實上政治生活中還充斥各種看不見、但在關鍵時刻可能突然爆發出來的利益集團，尤其是官商勾結。比如，湖南衡陽人大代表賄選涉及四五百人，而賄選案居然還發展到四川某地級市的黨委常委會選舉。這就是說，法定的換屆選舉是好政策好制度，但這種政策會被官商勾結型利益集團所扭曲。
政策執行還面臨體制性阻力。我們的體制是民主集中制，其好處是容易制定政策，但在政策執行中必然面對長鏈條的行政管理體制，在這個過程中會出現形形色色的“否決者聯盟”——既得利益集團所形成的阻力集團。如前，為社會更公正的分蛋糕式改革必然是觸動既得利益的政策，對沖性力量恰恰是常態性政治現象，不能指望所有人都為了遠大目標或共同理想而放棄自己的既得利益。
既然如此，還需利用民主集中制體制上的優勢去克服這一各個國家都存在的痼疾。為了提升政策執行效果，傳統的辦法是執法大檢查。在沒找到新辦法之前，傳統辦法依然得用，正所謂反復抓、抓反復，比如巡視組“回頭看”就屬此類執法檢查。按照經驗，“回頭看”一次、兩次遠遠不夠，需要常態性制度化的督查機制，讓權力無時不在監督之中。
再次，政府職能滯后和行政能力不足而形成的政策性阻力。大家都在說“懶政”“怠政”問題，這可能多少有點有違現實而冤枉了各級官員。下放權力簡單，但在政府職能未完成轉變的前提下，很多政策必然難以落實。比如，現行體制是各行政部門把控資源并積極制訂計劃，落實者是地方政府、尤其是基層政府，傳統上所說的“上面千條線，下面一條腿”的局面并未得到根本改變。結果，形成了積極有為的行政部門，疲于應付的地方政府、尤其是基層政府，它們沒有能力在很短時間內同時執行來自所有部門的政策。因此，在調整“條塊”關系中轉變政府即各行政部門的職能，是改革中的一大難題。
即使政府職能調整了，還有一個現實性難題，就是各部門的行政能力與行政方式是否能滿足已經市場化的社會的需要。在社會結構和人們觀念都發生深刻變革的時代，某些行政方式依然停留在過去、甚至是計劃經濟時代。比如，在聽起來很美的居家式養老問題上，一些街道辦事處從民政部門爭取到項目資金建成“居家式養老”居所，但沒有老人愿去這種一個房間5個床位的養老院。政府花了大價錢，百姓卻不買賬，這就是傳統計劃經濟式行政作為的結果，問題在于不理解我們的“社會”。這類案例說明，行政部門的行政方式已滯后于變化了的社會結構?，F在的問題不僅僅是調整政府與市場的關系，而是新型的政府—市場—社會之間的關系。
政策過程有周期、政策執行有阻力、行政能力跟不上，三重問題疊加，共同構成好政策難落地的局面。其中無論是政策執行的周期性還是行政能力的培育，都繞不開一個“時間性”概念。
(作者為中國人民大學政治學教授，國家發展與戰略研究院副院長)
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