任遠 復旦大學人口研究所副所長,社會發展與公共政策學院教授
戶籍制度是中國城鄉二元結構的基礎性制度。它從1950年代逐步建立,以1958年《中華人民共和國戶口登記條例》為標志得到確立(Chan,2009)。戶籍制度對于城鄉隔離的靜態社會的社會管理和福利供給可能是有效的。但是,1980年代以來,隨著市場化推動的人口流動性增強和城鎮化發展,中國開始了城鄉結構變動的社會轉型。人口遷移流動日益加劇和戶籍制度改革過慢構成了城鎮化發展中的第一對矛盾,戶籍制度越來越表現為滯后于人口遷移流動、阻礙人口的流動性、阻礙城鄉和區域勞動力市場的發展;城鄉結構快速調整和戶籍制度改革過慢構成了城鎮化發展的第二對矛盾,戶籍制度影響了城鎮化發展過程中的利益結構分配,社會分化日益加深,國家和社會不僅呈現出城鄉之間的二元壁壘和隔離分裂,城市內部的農民工和本地人口的社會分化也日益嚴峻,形成一種“三元社會結構”(徐明華等,2004),以及造成一種區域碎片化的結構。戶籍制度越來越構成阻礙城鎮化發展的突出阻礙,并限制了城鄉居民的生活福利和社會流動性,應該成為中國城鎮化發展和全面深化改革的核心改革和突破口。
一、戶籍制度改革的目標
如果我們說戶籍改革是計劃經濟體制的結果和殘余,戶籍制度改革目標是打破現在以農業戶口和非農業戶口身份依托的居住地管理和移民管控,實現人口自由遷移流動,構筑城鄉居民居住地登記制度;同時,打破身份依托的差別性社會福利和公共服務供給,實現居住地公共服務的普惠性和均等化,構筑依托國民身份的國民福利制度,建立國家統一市場體制。
因此,在2014年國務院關于戶籍制度改革的指導意見中,提出了取消農業戶口和非農業戶口。這實際上是對1958年國務院頒布戶口登記條例將人口分為農業戶口和非農業戶口的制度翻轉。但提出取消戶口身份,并不意味著戶籍制度改革的完成,恰恰是戶籍制度改革的開始。戶籍制度改革的實質是需要打破以身份為依托的公共服務和社會管理體制,建立起城鄉和地區間人口自由遷移和城鄉居民居住地登記制度的現代城鄉管理體制。
戶籍制度改革不僅僅是取消農業戶口和非農業戶口這么簡單,關鍵是破除身份為依托的福利體制。其實本世紀初以來,一些地區也曾實施過取消農業戶口和非農業戶口的探索,但由于社會福利和公共服務仍然內在地依托城市和農村的身份差別,因此這樣的所謂取消農業戶口和非農業戶口,統一稱呼為城鄉居民的改革,只是一種“換湯不換藥”的障眼法。戶籍制度是城鄉體制的載體制度,作為系統性改革,需要與之相關聯的是社會福利制度、公共服務制度、城鄉土地制度、中央和地方的財政體制以及不同行政區協調合作的綜合配套改革。戶籍改革的真正完成需要改變戶口的身份差別性的福利和公共服務體制,這需要通過推動城鄉和區域均衡發展,需要實現城鄉和區域管理體制一體化,建設依托于國民身份而非戶籍身份的福利和國家管理體制。
戶籍制度是基礎于并強化了城鄉二元結構的移民管控和差別福利體制的身份制度,是在社會主義市場經濟體制下的制度壁壘。只有真正回歸到人口自由遷移和居住地登記制度,破除城鄉二元結構差別、實現城鄉一體化,戶籍改革才算大功告成。而恰恰是戶籍制度是城鄉二元結構體制的制度載體,其改革對于破除城鄉二元結構和中國城鎮化發展就尤其具有核心性地位。戶籍制度改革的實施就成為一個杠桿,能夠撬動城鎮化過程中的綜合改革,并成為推動中國城市化和未來持續發展的積極力量。
二、戶籍制度改革的基本原則
經過1980年代以來不同時期、不同地區的戶籍改革實踐,戶籍制度改革積累了一些成功的經驗和失敗的教訓,可以在此基礎上總結出進一步推動我國戶籍制度改革需要重視的基本原則。
第一,戶籍制度改革首先要堅持以人為本、尊重群眾意愿。戶籍制度改革緩慢,當然會損害農民利益。但一刀切的戶籍制度改革,也會損害農民利益。戶籍制度改革過程要尊重群眾意愿,尊重群眾的利益和選擇。典型的例子是“趕農民上樓”,強迫農業轉移人口放棄宅基地和承包田,以剝奪土地及其權利作為落戶城鎮的條件,使農民失去土地和進城落戶。這樣的改革,實際上不是在改革過程中保護和增進農民利益,而是在改革過程中損害農民利益。因此,“堅持以人為本、尊重群眾意愿”是此次《意見》確定的基本原則之一,應當尊重城鄉居民自主定居的意愿,依法保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益,不得采取強迫做法辦理落戶。戶籍制度改革并不是強迫農民進城,農村居民要不要進城、什么時候進城、想進哪座城,都應當由其自己選擇,而不是“被落戶”,但是對于希望進入城市的農民,則應該逐步開放戶籍準入,從而滿足移民的需求。
第二,我國的戶籍制度改革要以解決存量非戶籍人口為主要策略。從2000年我國城鎮人口的4.6億增長到2014年的7.5億,城鎮人口平均每年凈增加2100萬。根據筆者推算,其中有1100萬左右是戶籍人口數量的凈增長,其中包括由于行政區劃調整、條件戶籍遷移和戶籍人口自然增長所帶來的城鎮戶籍人口數量增加。除此以外,每年還有約1000萬左右的農村人口進入城市但是難以獲得城市戶籍。但是相對于這些每年繼續新增的鄉城遷移人口,城鎮中目前有約2.5億農民工,以及有還1億左右從城鎮遷移到城鎮的非戶籍遷移人口。這些存量非戶籍人口對戶籍的需求更大,他們對戶籍改革帶來的壓力巨大。雖然由于戶籍制度的限制,有相當比重的非戶籍人口并不必然希望得到城市戶籍,他們將選擇返回遷移流出地區,但是他們在城市長期居留和得到戶籍的期望是增強的。積壓在城鎮中的存量非戶籍人口將成為城市戶籍改革的主要壓力。因此戶籍制度改革尤其應該重視遷移流動人口的存量的消化吸收。而且這種存量消化要有一定的速度,才能抵消繼續不斷涌入的遷移流動人口。在消化存量非戶籍人口上要有相當的力度,才能使城鎮化過程中的社會分化不至繼續擴大和得以逐步減少。
第三,在強調行政性機制來進行戶籍改革之外,應更加重視市場機制的作用?，F在的條件戶籍和積分戶籍,仍然比較強地依靠政府打分。而實際上依靠政府來判斷所謂人才是存在問題的,具有更高學歷的人口可能并非比學歷更低的創業者更加是城市所需要的人才。在戶籍準入的方面,需要進一步加強企業和市場機制的判斷和篩選機制。企業如果認為相關用工是迫切需要的,在一定標準之下,企業對勞動者戶籍準入積分的判斷比政府通過行政標準判斷更加科學。因此,與其由政府來決定誰達到了戶籍的條件,不如將有關指標授權于相關企業。企業如果認為該勞動者對于企業具有不可或缺的作用,即使其教育程度、投資水平并不高,但也應該作為城市緊缺“緊缺人才”而解決其戶籍。同時過分重視政府主導的戶籍制度改革,實際上并沒有看到更加富有改革效率。同時,行政性戶籍改革有可能帶來土地資源的巨大浪費,例如一些政府主導的新城建設和戶籍改革方案浪費了耕地而非促進土地集約型使用。這些都是在強調政府機制對改革積極作用的同時,需要冷靜客觀地加以全面認識的。
三、全面深化綜合性的戶籍改革
戶籍制度是城鄉二元結構的載體性制度,這決定了戶籍改革的難度。戶籍制度改革是一個難度很高的系統工程,與戶籍制度相關聯的社會福利體制、公共服務體制、農村土地制度、中央和地方的財政體制,以及不同行政區管理的分割相互嵌套纏繞。只有逐步解開纏繞在戶籍身份上的各種“繩結”,以及從城鄉二元結構的制度架構轉向構建城鄉整體發展的制度架構,才能夠為繼續推進我國城市化和城鄉發展構造良好的制度環境。
如何進行戶籍制度改革問題已經吸引學界開展了豐富的研究,地方政府也已經開展了豐富的實踐。在這些研究和實踐的基礎上,對推動戶籍制度改革進行整體構想,應該從以下四個方面共同著手努力①:
第一,通過周密細致的條件戶籍,建設制度化通道,加快從外來移民到本地市民的逐步吸納。
有效的城市化要為促進鄉城遷移和引導流動人口從進入城市到實現市民化提供制度性的通道。計劃經濟時期,城鄉之間人口遷移的制度通道單一,僅有招工、就學、提干等渠道。改革開放以后實行了知青回城的政策性通道。然后1990年代中后期以來,不少地區實施了條件戶籍的探索,包括一些城市實行了“藍印戶口”政策,這些都是逐步拓展城鄉遷移的制度化通道。應該認識到城鄉之間的大門是在逐步打開,城鄉關系也正在日益活性化。城市部門也通過控制戶籍改革的制度化通道,吸引城市所需要的人才,并控制城市化的速度和步伐。
所謂戶籍改革的滯后,主要在于支持城市化和城鄉轉移的制度化通道的建設遠遠落后于大量流動人口進入城市的實際需求,遠遠落后于城市化的速度和態勢,因此使城市化發展的通道阻塞,并使這種壓力表現為日益擴大的城市內部的結構性分化。同時,當前多數城市的條件戶籍管理過分簡單,用計劃體制一刀切的條件設定來推動戶籍改革,不能很好適應流動人口的多樣性和流動人口需求的多樣性,不能真正滿足外來人口進入城市和實現市民化的需求。
戶籍改革需要構建一個外來人口進入城市到向本地居民轉變的制度化通道。這樣的通道應該是能夠使外來人口從進入城市后的臨時居住、到長期居住,到逐步轉變為本地戶籍。從本世紀初以來,一些城市開始探索實施居住證制度。在2013年的戶籍制度改革方案中也進一步提出在全國推進居住證制度。居住證有利于逐步邁向城鄉居民居住地自主登記,并可以為面向城鄉所有居民的戶籍準入提供工作平臺。從最近在廣東地區所進行的積分入戶的探索,為流動人口逐步有序進入城市提供了有價值的借鑒。相對于傳統戶籍管理重視人才、住房等簡單指標,實施更加綜合的“積分入戶”的戶籍改革方略,考慮流動人口對城市的貢獻、考慮他們對在城市長期居住的具體需求,有利于建成一個更加豐富性和綜合性的融入城市的制度化通道。并可以通過“積分入滬”的體制建設和漸進性的福利體制改革銜接起來,為流動人口逐步融入城市提供實施方案。
完善以“積分入戶”為實施方案的城鄉戶籍改革政策:首先,需要滿足城市管理的需求,城市部門能夠通過戶籍改革吸納城市發展所需要的緊缺人才,并根據城市的財政能力合理調控城市化的速度和節奏,合理協調和平衡本地居民和外來人口的利益;其次,需要滿足流動人口自身的需求,要尊重不同流動人口群體在城市生活和發展的具體需求,和適應他們在城市生活和發展的多樣性,使希望在城市長期居住和永久居住的人口能夠逐步獲得城市的戶籍。同時應該強調的是,建立城市戶籍移民的通道并不應該僅僅是人才準入的通道,普通的勞動者只要是在城市穩定居住,只要希望未來在城市中長期居留下來,都應該有條件逐步融入當地社會。這要求戶籍改革不僅是人才戶籍,更應該是民生戶籍。通過戶籍改革促進外來人口進入城市和實現市民化,不僅是人才引進的需要,同時是提高對不同人口群體民生福利的手段,例如在本地居住了長期年限和具有穩定就業的勞動者、外來媳婦、在本地出生的外來兒童,等等,都應該有可能適應他們對城市的需求,按照一定的程序逐步地吸納到城市體系中。
第二,使城鄉就業、教育培訓、健康服務、居住住房等社會福利體制逐步和戶籍制度脫鉤。
戶籍改革困境的重要原因在于在戶籍基礎上嵌套了各種社會福利和公共供給,從而使戶籍制度不僅是居住地登記制度,戶籍本身構成了一個“福利包”。戶籍和保障、戶籍和土地、戶籍和教育等等的相互嵌套、相互影響,使戶籍改革難以推進。從戶籍改革歷史來看,正是通過首先推動與戶籍制度相關聯的各種城鄉體制改革,使戶籍制度松綁,才有了改革的可能。例如1980年代市場經濟改革取消了糧食供給制度、副食品供給制度、燃料供給制度,才能推動城市為農村人口開放大門,能夠為推動小城鎮改革創造條件。
需要通過戶籍制度和相關福利體制的脫鉤,才能為戶籍制度改革創造改革的空間。從這個意義上說,推動戶籍改革的著力點應該著眼于戶籍改革之外,應該加快社會保障制度、土地管理制度、勞動就業制度、城鄉教育體制改革,逐步使城鄉居民福利和戶籍制度脫鉤,并減少各種關聯制度對戶籍改革的阻礙。例如,社會保障主要是和就業身份相關聯的,而不應是和戶籍身份相關聯的,只要有就業關系,無論在哪里就業,勞動者都應該有相關聯的社會保障賬戶。同時包括教育培訓、健康服務、計劃生育、居住住房等等和戶籍身份關聯的制度也應該逐步淡化。土地制度和戶籍制度改革的聯動改革尤其吸引人們的重視,通過完善土地承包制度和流轉制度,才能避免土地成為限制勞動力市場流動的壁壘,加強農民自主選擇進入城市的動機。同時,通過土地制度改革保障農民的土地財產權利,才能保障戶籍改革過程中農民的土地利益(任遠,2013)。戶籍制度要逐步從城鄉二元結構的制度框架中脫離出來,戶籍制度改革才能得到改革推進的空間。
戶籍制度和地方性財政體制是內在聯系的。在全國性、區域性,以及都市區內部不同的層面,地方性的財政體制和戶籍體制的結合固化了戶籍體制改革難以推進。地方性財政體制帶來碎片化的福利體制,也帶來碎片化的戶籍壁壘。因此需要通過福利體制改革,破除碎片化的福利體制,加強一體化的福利體制建設。需要實現社會保障體系的普惠制度和城鄉統籌、建立國家層面的國民年金制度、實現城鄉之間和跨地區社會保險和醫療保險的可銜接和一體化。通過改革地方財政依托的福利制度,建設國民性福利體制,城鄉居民服務業就可以逐步與地方戶籍身份逐步脫鉤,并為戶籍壁壘松動創造改革空間。
第三,在居住地基礎上對所有人口漸進式地增加社會福利,減少本地居民和非戶籍人口的福利差,實現公共服務的屬地化和均等化。
與社會福利安排逐步和戶籍身份脫鉤相對應,需要在居住地基礎上提供社會福利和公共服務供給。需要以居住地為依托,為包括戶籍人口和非戶籍人口的所有人口逐步實現基本公共服務和社會福利的均等化。例如包括教育、衛生、社區服務、就業培訓、就業公共服務、再就業援助機制等各種公共服務和社會工作,從而填平本地戶籍居民和非戶籍人口之間的福利差,從而為推進戶籍改革創造條件。
地方公共服務均等化的福利增量改革可以有多種方式。一種是按照居住時間累進地增加外來人口的社會福利,當流動人口居住了1年可以具有某些福利,居住了5年可以增加某些社會福利,直到其逐步地成為本地市民。另一種方式是按照不同人口群體的具體需求,累進地增加外來人口的社會福利,例如,前些年我們還在討論流動人口子女應取消借讀費在公辦學校入學,現在已經越來越多的城市允許流動人口子女在本地接受義務教育,以及在本地參加中等職業考試;例如流動人口原來不能得到城市的社會保險,流動人口也越來越多地進入城鎮社會保險體系,等等。根據不同人口群體的具體需求逐步引導推動城市基本公共服務和社會福利體制改革,并逐步地實現基本公共服務和社會福利的均等化。
第四,推動城鄉和地區之間的發展均衡,減少城鄉間和地區間的福利差別,探索城鄉和區域的統籌發展和一體化發展。
城鄉之間和地區之間發展差距的減少是戶籍改革的積極結果。但城鄉之間和地區之間經濟機會失衡和發展水平的巨大差別,造成日益加劇的人口遷移流動,并對戶籍改革形成壓力。地區差別和地方性財政體系的客觀存在,也增加了城鄉和地區間統籌協調戶籍改革的難度。因此,隨著地區差距擴大,增加了戶籍改革壓力,而戶籍改革滯后又擴大地區差別,從而形成了一種惡性的循環。只有打破了這個惡性的循環,通過戶籍改革促進了城鄉和區域平衡發展,從而才而減弱城鄉和區域移民的內在壓力,戶籍改革的難度和壓力才會降低。
因此作為戶籍制度改革的補充和減壓,應致力于減少城鄉差別和地區差別。加快農村發展和公共服務供給,推動城鄉一體化的發展。同時,應該根據人口遷移和城市化的特點來塑造城鄉統籌和區域統籌的制度框架,通過區域平衡發展基金的方式來實現區域發展。加強福利制度安排的城鄉銜接和跨地區銜接,促進土地產權的一體化、勞動力市場的一體化,推進區域一體化的實現,并推動實現在更大范圍內的制度結構并軌。戶籍改革的探索需要從一個都市區內部的城鄉之間,擴展到區域,在類似長三角地區、珠三角和京津冀地區等區域性移民比較活躍的地區和重點發展的城市群地區,應該以大城市戶籍改革為動力開展區域一體化的探索實踐。并在國家層面、區域層面和大都市區層面戶籍改革和社會經濟發展的整體聯動中,逐步推動中國戶籍改革的完成。
總之,城鄉之間、地區之間的福利差別的日益擴大和人口流動性不斷增強所構成日益尖銳的矛盾。在適應人口流動性增強和城市化推進的發展背景下,戶籍制度作為二元結構社會的載體性制度的落后性和不適應性逐步突出,需要以戶籍制度改革為杠桿,推動福利制度改革、推動基本公共服務均等化、推動城鄉和區域統籌發展,從而逐步實現城鄉制度框架的重構。
戶籍制度的改革方略包括上述四個方向上改革路徑,戶籍制度過程中這四個路徑的改革是互為條件,應該同時推進,不可偏廢。戶籍改革當然意味著條件戶籍使移民和新市民逐步實現制度接納和有效融入,以所有城鄉居民的居住為基礎,構筑戶籍開放的通道,分類別、漸進性地,以及加快推動戶籍身份轉變。然而,只有使戶籍身份和福利體制的逐步脫鉤才能在當前城鄉二元和區域分割的制度體制下獲得戶籍改革的空間;使非戶籍人口能夠逐步增強屬地化和均等性的福利和服務,減少本地人口和非戶籍人口的福利差別,才為戶籍改革創造條件;減少城鄉和地區差別,逐步從城鄉統籌、區域統籌中構造一體化發展,才能為戶籍制度改革釋放壓力。
這四個路徑的戶籍改革如果缺少了某個路徑的改革推進,可能會使戶籍改革名存實亡,或者反而起到強化戶籍制度的反效果:例如如果城市就業、保障等福利體制和戶籍身份的關聯維持和強化,城市化和城市發展可能使戶籍背后的利益進一步強化而不是減少了,那么地方政府和流入地城市可能會更加傾向于收緊戶籍改革的步伐。如果沒有對非戶籍人口漸進性的福利增進,城市內部的分化差異和結構性鴻溝也會加大,并增大改革的困難。如果城鄉之間地區之間的發展水平失衡和制度體系缺乏統籌銜接,那么戶籍制度仍然會客觀成為對區域流動性的阻礙。如果沒有加快非戶籍人口城市落戶的改革,以及對城市落戶特別是大城市落戶的逐步放寬,就難以適應大量人口在城市大量集聚和長期居住的具體需求。因此要通過這四個路徑改革的整體推進,才能真正使戶籍改革的輪子運轉起來,并使戶籍改革逐步從當前城鄉體制的載體性制度中解脫出來,逐步實現城鄉一體化的福利體制,逐步實現人口自由流動和居住地自由登記的體制安排。
因此戶籍制度改革的過程,也就是中國從城鄉二元體制的束縛中逐步建設城鄉一體化的體制的過程,是實現人口自由遷移流動和構造平等包容社會福利體制的過程,以及在地方分權以后形成的地區分割的公共管理體制逐步實現國家統一市場的過程。戶籍改革是中國城市化和國家發展過程中繞不開的制度改革。在此過程中,應該及時總結不同地區在戶籍制度綜合配套改革的成功經驗,并在其他地區結合不同地區的特點進行擴散性的制度創新。國家和地方政府需要用極大的智慧和細致,包括充分保障不同群體的利益,滿足不同群體的需求,才能通過戶籍制度改革為杠桿,使中國社會結構向現代社會轉型的制度建設得以成形,也使我國城市化發展和區域整體發展得到良好地實現,并使中國真正成為內在制度體系建設完善的現代國家。
四、積極推動大城市和特大城市戶籍改革
我國的戶籍制度改革對不同人口規模的城市(鎮)采取差別化的戶籍改革政策,在國務院的戶籍改革意見中,提出了“全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規?！钡牟顒e性策略。目前的改革仍然是相對側重中小城市戶籍改革,對大城市和特大城市戶籍改革還是一種相對保守的態度。由于中小城市的戶籍背后的福利本身就比較薄弱,這樣的差別性戶籍改革從改革的“先易后難”的工作策略上是有效的,但是大城市和特大城市戶籍改革仍然是中國戶籍改革的核心任務和攻堅戰,恰恰是大城市和特大城市的人口遷移流動和戶籍制度改革之后的矛盾性表現得尤其明顯。因此作為差別性戶籍改革,恰恰是大城市和特大城市的戶籍改革要重點推進和率先推進。
實際上戶籍制度改革滯后于人口流動,最主要的表現在于在特大城市和大城市改革滯后。我國人口遷移流動的主要趨勢是向大城市和特大城市集中,戶籍制度改革在這個意義上應該適應人口動態趨勢重點推動大城市和特大城市的戶籍改革。中小城鎮的人口動態和戶籍壓力的沖突并不很明顯,中小城市和小城鎮的戶籍含金量也并不高,也基本開放了自由落戶,應該來說中小城市和小城鎮的戶籍改革壓力是較小的、基本解決的。實際上,現在戶籍改革更為嚴峻的挑戰是大城市和特大城市,從人口遷移流動的趨勢來看,更多的人口愿意向大城市和特大城市轉移,而且它們也提供給了更多就業崗位和創新機會,因此當前迫切需要的是加快大城市和特大城市戶籍改革的推進。當然這種改革需要是漸進性的,但實際上開放特大城市和大城市戶籍的改革步伐需要快于中小城市,而不是慢于中小城鎮。戶籍制度改革的差別性,應該是要首先積極解決大城市和特大城市的戶籍改革,才能緩解和應對人口遷移流動和戶籍改革的矛盾性。
戶籍制度的工作重心,也是與我國城鎮化發展的特點和動力機制相適應。從1980年代開始改革開放和推進城鎮化發展以來,在1980～1990年代初期,我國的城鎮化主要是小城鎮驅動的。在1980年代我國也形成了重點發展中小城鎮,控制發展中等城市和嚴格控制大城市的城鎮化主導思想,因此戶籍制度改革更加重視小城鎮戶籍改革是恰當的;在1990年代后期到2000年代,中等城市和大城市構成人口遷移的主體,因此戶籍制度改革的重點就需要向中等城市和大城市過渡。如果我們看到本世紀以來大城市和特大城市已經成為城鎮化的主要推動力量,城市群的發展成為目前城鎮化發展的最重要動力,這也要求我們的戶籍改革更加重視大城市和特大城市改革,以及加強城市群戶籍和社會管理的整體協調。因此,在當前時期仍然強調放開中小城鎮而嚴格控制大城市的戶籍改革策略,是一種相對陳舊的城鎮化戰略。
從廣東地區最先實施,現在不少地區的大城市戶籍改革開始采取積分制度的策略。積分落戶制度實際上是一種條件戶籍。相對于傳統的落戶政策主要包括政策移民、投資移民、技術移民,如知青返回城落實戶口、購買住房、符合技術條件的人才入戶,積分入戶考慮了更加綜合的指標,例如在廣東實行的積分入戶政策中還將流動人口的工作年限、納稅的情況、繳納社會保障的情況、包括參加志愿者和獻血的社會貢獻、遵紀守法的情況等納入積分考量(傅晨等,2014)。積分入戶的指標顯然更加綜合,更加具有彈性,避免了單獨投資購房指標、或者片面性的人才指標的不足。積分體制和社會信用體系建設能夠有很好的連接。積分制有利于城市通過毛細血管將所需要的優秀人才逐步吸納進來。積分制提供了一個選擇性的渠道,逐步向部分城市需要的人口打開大門。積分制也提出了貢獻導向,鼓勵流動人口對城市的社會經濟作出貢獻,這些都很有積極意義。
其實積分性的人口管理體制包括兩種,一種是積分落戶,一種是積分福利體制。積分落戶制度是從2010年以后廣東開始進行的探索。上海2009開展了居住證轉戶籍的改革,當時被評價為“戶籍新政”,現在評估看來步伐還是較慢的。2012年上海開始實施居住證積分體系,但實際上沒有提積分入戶,只是一種居住證福利體制,根據不同的積分享受不同的福利。應該看到上海的積分制改革只是在為戶籍制度改革創造條件,還并不是直接的戶籍改革。如何來設計積分制度是需要討論的另一個問題,關鍵是在制度設計上要努力使居住證和積分制度成為推動戶籍改革的制度渠道,使得外來移民通過積分體制和一系列的條件機制,能夠有機會、有條件過渡到城市體系中去,并在這個過渡過程中逐步得到漸進的福利,逐步被吸納。居住證制度和積分體制能夠真正成為推動大城市戶籍改革的杠桿,而不是成為阻礙戶籍改革的新的制度安排。
積分體制對類似北京、上海等具有大量外來移民的大城市和特大城市戶籍改革提供了有價值的解決方案。但是如果我們對廣東地區、包括上海實施積分入戶和居住證戶籍改革進行評估,其實施的效果是未必理想的。真正通過積分和條件戶籍實現入戶的人口還是非常有限的。而且對于積分制度來看,仍然是比較偏重于城市部門所需要的各種人才。但是外來媳婦、兒童和家庭的團聚,這些人口很難在積分體制上得到解決,而戶籍對她們生活的意義是實實在在的具體民生。對于城市戶籍改革來說,除了要發展人才戶籍,也要考慮民生戶籍,也就是積分制需要能夠使在城市穩定居住、長期居住的人口群體逐步有辦法進入城市。例如研究也表現當流動人口在城市長期居住以后,他們繼續居留的概率更強,在城市居住10年以后的人口有90%的概率會繼續居留下來,但是其中仍然有相當部分人口無法通過積分納入城市體系。積分體系也應該更加偏向于創新創業的人口,而創業創新缺很難在積分上表現出來,例如這些富有創新性的人口可能不僅沒有投資、沒有住房、可能還中途從學校輟學,甚至沒有就業,但是這些人才卻是未來城市發展的希望。在這些方面,積分落戶的制度是存在相當的局限性的,積分體制的戶籍改革是可以進一步完善的,應該為所有希望在城市長期居留的人口提供一種選擇性渠道逐步解決他們的戶籍和居住安排。
大城市和特大城市的戶籍改革是我國城市化過程中戶籍改革的攻堅戰役,我們不能因為它難,就簡單地用一個“嚴格控制大城市人口規?！倍幈芰烁母镓熑?。而且實際上,大城市和特大城市的財政能力更強,遷移流動人口也并非所有的人都希望在大城市長期居住和獲得大城市的戶籍,因此大城市戶籍制度改革的難度并不像其想象的這么難。
中國的城鎮化表現為戶籍制度限制下的城鎮化,對推動城鎮化發展和保障城鄉居民在城鎮化過程中的利益和福祉產生不利影響。中國城鎮化和改革發展具有很強的制度推進的特點,戶籍制度的改革是國家從城鄉二元體制向城鄉一體化發展轉型的關鍵。戶籍制度的改革需要觀念革命,要正確樹立移民和城市發展的關系。戶籍改革更需要通過綜合配套的改革策略來加以推進。在當前時期應尤其重視并需要率先推動大城市和特大城市的戶籍改革,中國的戶籍改革和城鎮化發展才能真正向前推進。
戶籍制度改革過慢仍然是當前城鎮化發展的基本狀況,判斷戶籍改革進度和鄉城人口遷移流動的不平衡關系是在擴大還是在減小,應該成為戶籍制度改革狀況的判斷標準。戶籍制度的不斷松動和未來消亡應該是未來改革的方向,戶籍制度應該成為推動中國城市化改革的杠桿,從而中國城鎮化發展能夠實現城鄉發展一體化、人口自由遷移,實現居住地登記為基礎的福利和公共服務均等化,以及建設依托國民身份的公共福利體制。這樣的國家發展時代,就從一個二元化和結構分化的國家體制過渡為一個整合的現代福利國家,并因此帶來城鄉居民的福利進步和人民幸福。
評 論