甄學軍 中國（深圳）綜合開發研究院研究部
3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。根據該方案，國務院將組建應急管理部?？梢哉f，這是我國建國以來力度最大的一次應急管理改革。
從“九龍治水”到“五指并一拳”
根據方案，將國家安監總局、國務院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮怒、國家減災委、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部等13個部門的相關職能予以整合，組建全新的應急管理部，作為國務院組成部門。
中國地震局、國家煤礦安全監察局由應急管理部管理。公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。同時，不再保留國家安全生產監督管理總局。
改革方案提出組建專門的應急管理部門意味著我國的災害管理將實現常態化，整合多部門職責、由頂層機構來管理則可以使災害應對措施更為全面。至此，公共安全領域“九龍治水，單兵出擊”的困局將得以最終破除，各方應急力量將“五指并一拳”，形成有效合力。
應急力量的集中、統一和整合，符合國際發展趨勢
從世界范圍來看，很多國家，特別是災難、災害高發的國家，在推動應急管理改革時，政府頂層部門往往會設立綜合性很強的應急管理機構，將這些部門與應急救災相關職能整合起來就可以統一應對。以美國為例，眾所周知，美國的應急管理能力在全世界首屈一指，美國聯邦緊急事務管理局即整合了中央到地方的救災體系，該部門經過多次實踐之后，最終從分散走向集中。2003年，聯邦緊急事務管理局成為了美國國家安全部的直屬部門。該局建立了一個統合軍、警、消防、醫療、民間救難組織等單位的一體化指揮、調度體系，一遇重大災害即可迅速動員一切資源，在第一時間內進行支援工作，將災情損失降到最低。我國是全世界自然災害最嚴重的國家之一，我們應該建成國際最先進的應急管理體系。
與發達國家相比，我國的應急管理體系還很落后，各個部門的職能既重疊交叉又有空白地帶，原有機構設置已經很不適應需要，因此組建國家層面的應急管理部很有必要。
應急力量的整合，有利于我國應急救援體系走向專業化
我國應急建設發展較晚，始于2003年的“非典”時期。2006年，鑒于“非典”中的經驗，國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室。國務院應急辦的主要職責包括承擔國務院總值班工作，辦理向國務院報送的經濟重要事項，督促落實國務院領導批示、指示，協調和督促檢查各?。ㄊ?、區）人民政府、國務院各部門應急管理工作等。然而，國務院應急辦只是一個傳達信息、協調各部門的辦公室，沒有直接指揮應急力量的職能。應急力量仍然分散在各個部門、委員會。但是，很多災害并非單一存在。事實上，一旦發生重大自然災害，生產安全也極有可能受到影響，減災委、武警、安監、醫療等各個部門都必須去現場，分散的力量最終仍然需要國務院進行統一調度。新組建應急管理部有利于公共安全事件的統一指揮應對、協調處理和專業人才隊伍建設。
公共安全，茲事體大，新組建的應急管理部任重道遠
我國災害多發頻發，很多災害事故又有著復合成因、牽涉方面眾多，把生產事故、火災、地震、水旱災害等綜合協調統一管理，從健全公共安全體系出發，整合優化應急力量和資源，進而提高防災減災救災能力，提升應急管理的靈敏度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必須。秉持“問題導向”，通過著眼于引領社會發展的具有科學性、前瞻性的制度設計，不僅精簡了機構，同時也打破了靠聯席會議或臨時機構的既有救災跨部門協調格局，減少了應急資源儲備和裝備的重復建設，使應急資源得以共享和靈活調配。
同時，還應看到，由于應急管理的復雜性和專業性，改革有大量的基礎性工作要做，需要穩步推進。一是各個部門都有獨立的法律規范，這些法律法規又涉及眾多規章制度和標準體系，進行整合是一件非常復雜的工作。二是各個部門都有既定的工作運行機制，對于這樣一個重大的機構改革，被合并的部門在心理上、實踐上的需要快速準備，另外，改革還會涉及工作機制和相關人事變動的問題。三是此次機構調整更多強化了事中和事后監管，比如事中強調事故的響應、救援和處置等，將傷亡損失最小化;事后強調恢復、保險等等，但是其他經濟活動不同，安全問題關乎民眾生命財產安全、社會穩定，茲事體大，在強化事中和事后監管的同時，事前的預防也不能放松和削弱。
無論如何，面對公共安全事件，最重要的就是要解決統一指揮和聯合響應的問題。組建這樣一個綜合性應急管理部門，體現了“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”的優化、協同、高效原則，是國家治理體系和治理能力的又一次升級。
評 論