張學(xué)良 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院講席教授、創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)首席專(zhuān)家
打造現(xiàn)代化都市圈是發(fā)達(dá)國(guó)家城市的普遍做法，能夠放大城市群中心城市的輻射能力、加深中心城市與周邊中小城市的各方面聯(lián)系。近日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)現(xiàn)代化都市圈是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要手段”。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們要用改革的辦法和創(chuàng)新的精神，積極培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，從而更好優(yōu)化城鎮(zhèn)體系格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
都市圈是區(qū)域發(fā)展格局的重要一環(huán)
當(dāng)前我國(guó)區(qū)域發(fā)展總體上顯示出“群帶”空間格局，由大城市及其周邊地區(qū)形成的都市圈正在逐漸成為城市群、經(jīng)濟(jì)帶上的重要支點(diǎn)。都市圈介于城市和城市群之間，是要素和資源突破行政邊界束縛、實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域配置的又一空間尺度。與單個(gè)城市相比，都市圈一般由中心城市及周邊中小城市組成，具有緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和人員往來(lái)，因此具有超越單個(gè)行政城市的資源配置能力和區(qū)域治理能力；與城市群相比，都市圈往往空間尺度相對(duì)較小、圈內(nèi)城市聯(lián)系更為緊密，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體性和協(xié)調(diào)性也相對(duì)更高，因此可以說(shuō)，都市圈是“城市—都市圈—城市群”空間尺度中的重要一環(huán)。
都市圈的形成伴隨著經(jīng)濟(jì)要素和資源從單個(gè)城市向更大空間范圍再配置的過(guò)程。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，大城市一般由于具有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、更好的公共服務(wù)、更多樣化的商品、更大的消費(fèi)市場(chǎng)等，從而能夠吸引大量勞動(dòng)力、資本等進(jìn)入，導(dǎo)致城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。而隨著大城市規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，城市環(huán)境污染加劇、公共服務(wù)吃緊、資源承載力不足等“城市病”問(wèn)題凸顯，對(duì)城市治理形成了較高要求，從而引發(fā)資源向外分散。
打造都市圈這個(gè)“強(qiáng)核”是城市群建設(shè)的重要基礎(chǔ)，有助于引領(lǐng)城市群發(fā)展。從紐約、東京等國(guó)際大都市所在的城市群發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大都市聯(lián)合周邊中小城市共同建設(shè)是世界級(jí)城市群核心城市建設(shè)的重要內(nèi)容，一方面能夠滿足發(fā)展的空間需要，另一方面通過(guò)在更大范圍內(nèi)的空間資源配置，形成以大都市為核心，多層次、網(wǎng)絡(luò)化、功能互補(bǔ)的城市空間格局，從而增強(qiáng)大都市的經(jīng)濟(jì)輻射能力。
建設(shè)都市圈有助于提高政策精準(zhǔn)性
中央提出，要繼續(xù)深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，縮小政策單元，重視跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃，提高區(qū)域政策精準(zhǔn)性，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律制定政策。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，也指出要“進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域政策尺度”。加快以小尺度、相對(duì)精準(zhǔn)、跨區(qū)域?yàn)橹饕卣鞯亩际腥ㄔO(shè)，有助于提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
第一，都市圈是突破行政邊界的基本空間單元。在發(fā)展實(shí)踐當(dāng)中有不少城市問(wèn)題，如城市綜合治理、產(chǎn)業(yè)功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施銜接等，需要進(jìn)行跨區(qū)域協(xié)調(diào)解決，單純依靠行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)化解跨區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題并不可持續(xù)，成本也相對(duì)較高。與城市群相比，都市圈是突破城市行政邊界、促進(jìn)要素跨區(qū)域流動(dòng)的更小空間單元，都市圈內(nèi)部中小城市受中心城市的輻射更大，城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步性相對(duì)更高，城市合作協(xié)調(diào)成本也相對(duì)更小，因此便于中心城市與周邊城市之間突破行政邊界、實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域合作。
第二，都市圈是實(shí)施區(qū)位導(dǎo)向性政策的重要空間單元。區(qū)域政策尺度的細(xì)化是區(qū)域政策精準(zhǔn)性的一個(gè)重要體現(xiàn)。從發(fā)達(dá)國(guó)家城市管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，都市圈是區(qū)域政策制定和實(shí)施的重要空間單元，這是由于歐美和日本等國(guó)家的都市圈劃分一般以通勤量和就業(yè)水平為主要指標(biāo)，能夠反映出地區(qū)人口集中程度以及“中心區(qū)域”和“外圍區(qū)域”的聯(lián)系強(qiáng)度，從而成為區(qū)域?qū)蛐哉咧贫ê蛯?shí)施的基本單元。比如，英國(guó)通勤區(qū)被廣泛用于引導(dǎo)區(qū)域投資、監(jiān)測(cè)勞動(dòng)就業(yè)等。這對(duì)我國(guó)在都市圈的空間尺度上實(shí)施區(qū)域?qū)蛐哉呔哂兄匾膯⑹咀饔谩?/p>
第三，都市圈是城市群建設(shè)的基礎(chǔ)空間單元。當(dāng)前我國(guó)城市群發(fā)展存在階段性差異，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等成熟型城市群正處于打造世界級(jí)城市群的進(jìn)程中，中西部及東北地區(qū)部分城市群則還處于形成和發(fā)展階段，城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系仍然較弱，一體化程度相對(duì)較低。《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供重要支撐。具體而言，對(duì)于成熟型城市群而言，中心城市與周邊地區(qū)形成都市圈，有助于發(fā)揮中心城市的龍頭帶動(dòng)作用，有利于促進(jìn)城市群一體化發(fā)展；對(duì)于發(fā)展型和形成型城市群而言，加強(qiáng)區(qū)域大城市與周邊地區(qū)合作，建設(shè)若干都市圈，能夠率先實(shí)踐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為城市群的成長(zhǎng)和壯大奠定基礎(chǔ)。
加快都市圈建設(shè)的三大著力點(diǎn)
培育和發(fā)展現(xiàn)代化都市圈是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要途徑，有助于增強(qiáng)城市群中心城市的輻射力和帶動(dòng)作用，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。為更好地提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性、把都市圈打造成城市群建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)，還應(yīng)當(dāng)重視以下幾個(gè)方面：
第一，明確都市圈內(nèi)部城市、都市圈與城市群之間的關(guān)系。一方面，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，盡管資源向大城市集聚是客觀規(guī)律，但是都市圈建設(shè)不能繼續(xù)走中心城市無(wú)序蔓延的路子，而應(yīng)當(dāng)樹(shù)立區(qū)域整體的思維，以資源和要素為核心，通過(guò)城市間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工，發(fā)揮各城市比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)更大空間范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置；另一方面，應(yīng)強(qiáng)化分類(lèi)指導(dǎo)，當(dāng)前我國(guó)城市群發(fā)展存在階段差異，都市圈作為城市群建設(shè)的重要基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)因地制宜推進(jìn)都市圈建設(shè)，及時(shí)總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)都市圈建設(shè)成為城市群一體化發(fā)展的先行區(qū)。
第二，把都市圈打造成宜居宜業(yè)的優(yōu)質(zhì)生活圈。一方面，要加強(qiáng)都市圈城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，以此促進(jìn)人口空間結(jié)構(gòu)的合理化和統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，強(qiáng)化城鄉(xiāng)間教育、醫(yī)療以及勞動(dòng)就業(yè)等基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌布局；同時(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)間社會(huì)保障體系的有效銜接，打破社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)區(qū)域分割，將改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，增強(qiáng)廣大群眾的獲得感、幸福感、安全感。另一方面，要強(qiáng)化文化軟實(shí)力在推動(dòng)都市圈內(nèi)部融合發(fā)展中的作用，通過(guò)加強(qiáng)城市間人文交流來(lái)促進(jìn)多元文化的交流融合，深入挖掘都市圈內(nèi)部城市共有的文化底蘊(yùn)，打造地方特色明顯的都市圈文化品牌，提升廣大群眾的文化認(rèn)同感和歸屬感，實(shí)現(xiàn)都市圈經(jīng)濟(jì)建設(shè)與人文建設(shè)的共同發(fā)展，從而推動(dòng)都市圈人文精神內(nèi)涵的提升。
第三，多方探索都市圈建設(shè)的具體路徑。一是加快都市圈范圍的準(zhǔn)確、科學(xué)界定，在都市圈中心城市1小時(shí)通勤圈的基礎(chǔ)上，以大數(shù)據(jù)應(yīng)用為支撐，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量進(jìn)行都市圈數(shù)據(jù)集成平臺(tái)建設(shè)，為當(dāng)前及未來(lái)都市圈的建設(shè)和評(píng)估提供科學(xué)依據(jù)；二是出臺(tái)都市圈規(guī)劃，明確各都市圈建設(shè)目標(biāo)、城市定位、主要建設(shè)內(nèi)容以及發(fā)展目標(biāo)，可考慮選擇條件較好的都市圈制定相關(guān)規(guī)劃并上升為國(guó)家級(jí)規(guī)劃，起到示范引領(lǐng)作用；三是加強(qiáng)科學(xué)評(píng)估，建立健全第三方評(píng)估機(jī)制，不斷跟蹤都市圈建設(shè)狀況，及時(shí)修正都市圈建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題。