優化精準扶貧政策，構建“三位一體”扶貧體系

2019年3月16日，由中國人民大學國家發展與戰略研究院、經濟學院、中誠信國際信用評級有限公司聯合主辦的“中國宏觀經濟論壇（2019年第一季度）”報告會在中國人民大學舉行。

本次論壇的主題是“精準扶貧政策效果評估”

北京師范大學中國扶貧研究院院長張琦，中國人民大學經濟研究所聯席所長楊瑞龍，中國人民大學經濟學院院長劉守英，中國人民大學中國扶貧研究院院長汪三貴，中國人民大學研究生院常務副院長劉鳳良，中國人民大學經濟研究所聯席副所長、中誠信國際信用評級有限公司董事長閆衍，中國人民大學應用經濟學院院長鄭新業，中國人民大學應用經濟學院副院長黃雋，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員黃石松等專家學者出席了論壇。

論壇第一單元由中國人民大學經濟研究所聯席所長楊瑞龍主持。中國人民大學應用經濟學院院長鄭新業代表課題組發布了論壇主報告《精準扶貧政策效果評估》。

報告提出，貧困是世界面臨的最重大挑戰之一?？茖W地消除貧困，尤其是基于效率提升、可持續且兼顧環境與氣候變化的消除貧困，是長久以來民眾和政策制定者追求的目標。改革開放四十年來，中國取得了舉世矚目的經濟增長“奇跡”，同時創造了史無前例的減貧成就。但仍然有部分地區、部分人口處于貧困狀態。中央提出在2020年，現行標準下全面脫貧，以實現“全面建成小康社會，一個不能少；共同富裕路上，一個不能掉隊”的宏偉目標。在此過程中，全面科學評估精準扶貧政策的實施效果，不僅對實現全面脫貧目標，保證2020后不返貧是必要的，而且對國家中長期經濟社會可持續發展有價值，甚至對短期的反衰退也是重要的。

報告發現，尚未脫貧人口的突出特征是地理位置偏僻，遠離市場，家庭結構老齡化、人力資本低，患病和殘疾家庭超過一半；基本生存條件有待提升，飲水困難、居住危房較多、生產性用電難以接入、醫療條件，教育條件較差等。貧困人口識別有待精準，政策和公共物品提供的針對性有待加強。在此背景下，精準扶貧提出精準識別，因人因戶施策，因村提供公共物品，并將扶貧的思路從單一公平視角增加貧困戶收入，轉換為增長、發展和波動多重視角。以提升效率為核心的精準扶貧政策不僅能提升公平，而且在新發展理念下是潛在的新經濟增長點，一定意義上還具有反經濟衰退的功能。

報告主張，從經濟增長未能“涓滴”到所有貧困人口的這一現實出發，從增長、發展、波動以及全球視角討論精準扶貧的必要性和科學消除問題，在梳理政策組合的基礎上，結合國際主流的“大推動和小規模局部改革”的減貧思路，在分析體制變化和財力的基礎上，討論我國政策的短期和長期有效性，以及最困難人群的發展路徑。具體而言，本報告結合微觀實踐和中國貧困人口追蹤調查數據，在呈現中國貧困人口基本特征和致貧原因、基層政府精準扶貧工作的具體實踐與探索創新的基礎之上，回答五個關鍵問題：（1）精準扶貧準確度如何？（2）政策組合短期的減貧效果如何？（3）政策是否為長期可持續發展提供了條件？（4）減貧過程中的財政支持的規模和結構，以及未來財力的需求有多大？（5）容易返貧的人群有哪些特征？本報告還提出了優化精準扶貧政策的建議，探討中長期扶貧政策應思考的關鍵問題。

報告發現，首先，在“精準”方面，基層政府通過體制變革，有效實現了精準識別窮人，精準識別個體需求和公共偏好。一是精準識別窮人。2017年被清退的不符合貧困標準的貧困人口比例達12.8%，個別鄉鎮的清退率高達40%以上。其中，被清退的主因是家中有外購商品房或者自建豪華房屋，這部分家庭占總清退戶的比重為46%。二是精準識別個體需求。注重因戶施策，指派幫扶人精準識別貧困戶的致貧原因，并將貧困人口的脫貧需求同幫扶政策匹配起來。因病致貧的家庭可享受“五道防線”、“兩癌篩查”、免費體檢、集中供養和兜底保障政策；因殘致貧的家庭可享受免費婚檢和孕檢、產業扶貧政策；多重原因致貧的家庭可享受對應的多項幫扶政策。三是精準識別公共物品偏好。通過下派利益中立的駐村第一書記，既保證了村公共決策盡可能代表群眾利益，也發揮了基層干部的信息優勢。與此同時，巡查督查制度的設計進一步保證了各扶貧項目的落實符合貧困人口利益。

其次，在政策組合及效果方面，精準扶貧政策短期內提高了要素的利用率，長期內有助于人力資本積累和要素生產率提升。短期內，基礎設施建設、農業保險、退耕還林等政策提高了貧困農戶所占有的各類存量農林土地資源的利用率，使得農戶生產性收入增長了0.7倍；引進扶貧車間、交通補貼計劃及公益崗位提供等政策增加了貧困人口的勞動供給，勞動適齡人口的平均工作時間從2014年2.8個月增加到2017年的4.6個月，工資收入增長了2.2倍。長期內，按照多維貧困標準，當地公共基礎設施、教育、醫療、住房等均有顯著改善：道路通達率100%；水塘、文化廣場建設、衛生安全設施投資力度加大，以2017年數據看，建檔立卡人口人均財政支出達6287.4元，接近建檔立人口人均純收入7486.49元；教育投資和救助覆蓋從幼兒園到大學階段的貧困學子，享受面向因病因殘致貧家庭的多個健康扶貧政策的貧困人口占比達24.28%。這將提升未來貧困地區在潛在生產率。

第三，財政支出方面，財政“大頭”支出基本完結，未來扶貧財政投入壓力將減小。精準扶貧期間，扶貧資金投入規模大、增長快，2014-2017年間的平均復合增長率達到33.6%，以縣政府統計的扶貧資金臺賬看，建檔立卡人口相關財政投入達到3.59萬元/人。其中，基礎設施建設占總財政投入比例達63%，財政支出瞄準持續投入壓力較小、未來長期收益較大的項目?？傮w來看，經過4年的持續大規模投入后，農村貧困地區的基礎設施建設水平大幅提升，易地搬遷、危房改造、土地整理、安全飲水、文化廣場等投入較大的項目都已經基本完成建設工作，基本預期未來財政投入壓力將會減小。

第四，返貧風險集中在因殘致貧的家庭。在尚未脫貧的家庭中，因病、因殘致貧占比高達70%。這部分家庭普遍缺乏勞動力、教育水平較低，其主要收入來源于政府的轉移性收入。一旦政府支出減少，這部分家庭將繼續陷入貧困，部分已脫貧的家庭可能返貧。

報告建議，應當構建“體制—增長要素—可持續發展”的“三位一體”扶貧體系，用以制定和完善長遠可持續發展的政策。具體建議如下：

第一，優化精準扶貧體制，在頂層設計中考慮基層的差異性。建議將現行的“四議兩公開”工作法拓展為包含貧困戶評議在內的“五議兩公開”工作法，提高參與決策的貧困戶比例，同時設置專門供貧困戶表達訴求的民主評議階段，促進村級公共物品提供與貧困戶需求之間的匹配程度。

第二，堅持綠色發展與產業扶貧相結合。堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，保護貧困家庭土地、林地等自然資產不被污染，有助于穩定其農產品產量和市場價格，促進從業人員增收。加強對產業扶貧項目的支持，促使部分貧困戶的農業資本轉變為非農資本進而獲取租金和利潤分紅，增加農戶收入渠道。

第三，設計和推廣勞動力激勵計劃，提高貧困戶勞動供給。一是促進大城市與貧困地區的幫扶對接，為貧困人口開放生存和就業就會，同時貧困地區內部應當設計激勵機制刺激有勞動能力的貧困人口進城務工，從而擺脫貧困；二是支持鼓勵資本下鄉并輔之以EITC補助計劃，進一步增加貧困人口的勞動參與率和勞動時間，增加工資收入。

第四，從扶貧向社會保障轉變，將貧困人口納入社會救助體系。將最窮的1%群體，如殘疾人、老人、兒童、病人等不具備或喪失勞動能力的人群轉移給一般性的救助機構。從這個意義上說，可通過民政部的最低社會保障將這部分群體“兜住”。此外，“醫療體系五道防線”政策安排存有明顯的道德風險問題，建議用民政部的醫療救助制度部分替代。

第五，重視中長期評估。在可持續發展框架下，精準扶貧政策還通過人力資本投資、基礎設施建設等途徑，為貧困戶中長期發展提供條件，而這一效果究竟如何還需要研究機構、政府機構進行長期的評估。因為以2018年出生的孩子來看，精準扶貧的人力資本效應最快也要在2036年才能得到檢驗；從農戶和企業的發展來看，精準扶貧中的基礎設施投資效果也需要一定的年份才可以檢驗。

發布會第二單元由中國人民大學經濟研究所聯席副所長、中誠信國際信用評級有限公司董事長閆衍主持，與會專家與嘉賓就宏觀經濟形勢進行了深入探討和交流。