王美舒 華東師范大學法學院晨暉學者、副研究員,中國人民大學長江經濟帶研究院研究員
傅佳莎 西南財經大學經濟與管理研究院副教授,中國人民大學長江經濟帶研究院研究員
民營經濟貢獻了中國經濟50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術創新成果、80%以上的城鎮勞動就業,以及90%以上的企業數量。保護和促進民營經濟是我國當前經濟形勢下的重要命題。今年兩會期間,如何通過優化營商環境,發展民營中小企業,成為熱議話題之一。政府工作報告中多次提及民營企業與小微企業,提出“要努力打造良好營商環境”,“處理好政府與市場關系”,下大力氣優化民營經濟發展環境,讓企業家安心搞經營、放心辦企業。
此前,我國為活躍民營經濟,促進小微企業發展,相繼出臺一系列政策。從促進小微企業發展的金融支持政策,到劃清政府在市場中邊界的“負面清單”,再到以簡化行政程序、服務市場主體為目的的簡政放權、“放改服”,最后到2018年各省市開展的營商環境優化,我國政府在循序漸進地通過行政改革,提高市場效率,推動民營經濟的良性發展。
這些改革舉措主要集中在兩個方向:一類是控權型改革,即在市場活動中,明晰政府行使權力的邊界,限制政府干預市場的范圍,防止政府濫用權力損害中小企業的合法權益;另一類則是促進型改革,即通過優惠政策、快捷程序的設置,為民營企業發展打開更多空間。
以政府控權和中小企業促進為主要內容的法律與政策,能夠讓民營中小企業感受到諸多利好,但正如政府工作報告中提到的,“營商環境與市場主體期待還有較大差距”:
一方面,法律和政策在市場治理末梢出現“異化”現象。圍繞民營中小企業而制定的法律與政策,或是針對市場經濟發展過程中遭遇的典型問題,亦或是針對當前急需解決的重點問題,并不能對民營中小企業可能遭遇的問題面面俱到。在執法和政策執行過程中,處在市場治理末梢的地方政府,以完成行政任務、降低行政風險為導向,對非典型問題有怠惰情緒,處理方式也較為僵硬,導致政策的落地效果與出臺意圖偏差較大。
另一方面,控權型和促進型政策并未解決民營中小企業守法“負向激勵”難題。我國市場經濟法治在迅速形成過程中,常以中型以上企業為規制的“假想對象”,進行市場規制的“高標準立法”。民營中小企業在承受地方政府“自上而下”規制壓力的同時,還承受著社會主體為牟利進行“惡性維權”而產生的“自下而上”壓力。民營中小企業在雙向壓力下發現,遵守法律帶來巨大經濟成本,但并未減少其面臨的風險,出現“守法者吃虧”的局面,進而選擇“普遍性違法”。地方政府則在經濟發展任務與行政風險之間搖擺,進行“選擇性執法”,加劇了守法上的“負向激勵”現象。
從發達國家的發展歷程看,各國中小企業在發展過程中也遭遇過類似的法治難題。在解決這些問題過程中,相關國家政府針對(民營)中小企業,形成了以分層化規制、規制學習為主要內容的彈性規制思路。
分層化規制是根據規制對象守法能力,設置不同類型或不同嚴格程度的規制方法。除了在法律、政策文本中對規制標準進行分層,不同國家也都在相應法律中設立民營中小企業“豁免”制度,以減輕民營中小企業的守法成本。相關法律也會分情況劃定地方政府的分層權限,為彈性執法預留空間。為了保障分層化規制的科學性,相關國家政府還逐漸形成規制學習機制,即政府與民營中小企業對各自形成的規制認知、經驗進行溝通、學習與內化,通過程序性規則保障政府向民營中小企業進行有效的規則傳遞,同時打通民營中小企業向政府進行規制問題、經驗的傳遞渠道。此外,規制學習還注重通過程序促進民營中小企業的自我規制、行業規制,以此來實現市場治理的全面、有效與低成本。
我國在市場經濟法治化過程中,也逐漸形成了彈性規制的些許探索。上海市的《市場輕微違法違規經營行為免責清單》、橫琴自貿片區的《橫琴與香港、澳門差異化市場輕微違法經營行為免罰清單》,本質上都是對市場主體不同的守法能力進行類型化,進行彈性執法的體現。需要注意的是,由于我國市場經濟法治環境尚未成熟,在探索彈性規制的過程中,不可避免的,會出現諸如市場主體間平等與否、規制主體權力濫用與否等問題。因此,需將彈性規制方法與我國制度稟賦相匹配,在實現以規制促發展的同時,也使其在法治框架內進行。(責任編輯:韓雅潔)
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