孔令池 南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院助理研究員
劉志彪 南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長
在推進更高質(zhì)量一體化發(fā)展過程中，最大限度減少行政壁壘造成的區(qū)域分割，減少地方利益保護帶來的惡性競爭、低效發(fā)展和環(huán)境惡化問題，客觀地協(xié)調(diào)各成員的經(jīng)濟政策，通過設(shè)計合理的利益分享機制與利益補償機制，促使地區(qū)利益分配達到一種比較公平的狀態(tài)，已經(jīng)成為長三角地區(qū)實現(xiàn)協(xié)調(diào)、有序和可持續(xù)發(fā)展的緊迫內(nèi)生需求。
1.發(fā)揮上海的“龍頭帶動”作用，蘇浙皖各展所長。在更高質(zhì)量推進長三角地區(qū)一體化發(fā)展的當(dāng)下，上海與長三角其他省市之間的關(guān)系，不再是簡單的中心與外圍的等級關(guān)系，也不是單純的接軌和融入上海或者上海輻射周邊，而是合作、平行關(guān)系，注重協(xié)同和銜接，整合資源，不斷促進功能布局互動，形成分工合理、優(yōu)勢互補、各具特色的空間格局。上海應(yīng)主動逐步退出一般性的、勞動密集型、能耗高的制造業(yè)，集中發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟，加快構(gòu)建以服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，集中資源投資現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，不斷強化服務(wù)、管理、集散、創(chuàng)新等城市職能。并借助上?？偛拷?jīng)濟發(fā)達的優(yōu)勢，鼓勵企業(yè)將生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到蘇浙皖，形成合理的空間布局和產(chǎn)業(yè)鏈配套，從而將長三角地區(qū)打造成為交易成本和制造成本綜合較低的區(qū)域。
在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)發(fā)展制造業(yè)集群與服務(wù)業(yè)集群，以產(chǎn)業(yè)集群為載體將行政邊界模糊化，促使長三角一體化發(fā)展的主要機制在空間上進行激化擴散。此外，就是上海的科技平臺、金融平臺、人力資源平臺逐步向長三角其他地區(qū)開放，為長三角地區(qū)嫁接和配置全球資源創(chuàng)造條件。
2.轉(zhuǎn)變地方政府職能，構(gòu)筑區(qū)域共同市場。區(qū)域共同市場的基本要求就是區(qū)域之間統(tǒng)一政策、降低要素流動的交易成本、擴大企業(yè)的市場配置空間，實現(xiàn)產(chǎn)品互相準入、生產(chǎn)要素自由流動、企業(yè)跨區(qū)經(jīng)營?！敖忖忂€須系鈴人”，市場非一體化發(fā)展在很大程度上與政府相關(guān)，建立區(qū)域共同市場還要靠政府。
首先，破除地區(qū)封鎖和市場分割的實質(zhì)是改革政府，改革阻礙共同市場建立的行政權(quán)力，促使其由經(jīng)濟建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，將地方政府職能切實轉(zhuǎn)變到提供公共服務(wù)、社會管理、維護社會秩序等方面，逐步消除導(dǎo)致市場非一體化的體制機制障礙，發(fā)揮市場在合理配置資源中的決定性作用。
其次，不斷放松對經(jīng)濟主體經(jīng)營活動的種種干預(yù)，對所有經(jīng)濟主體實行“國民待遇”，努力形成一個政策無差異的良好外部環(huán)境。更大力度、更深層次推進混合所有制改革，促使地方政府對企業(yè)的所有權(quán)約束減弱甚至取消，逐步形成企業(yè)進入哪里、產(chǎn)品進入哪里、從哪里獲取生產(chǎn)要素等行為主要由市場導(dǎo)向，而不受其進入市場所隸屬行政區(qū)的調(diào)節(jié)。
再次，通過協(xié)議讓渡部分行政權(quán)力來集中實現(xiàn)一體化協(xié)調(diào)，比如在基礎(chǔ)性的人才、技術(shù)、征信、交通、通信、生態(tài)保護等公共要素市場，通過地區(qū)協(xié)商、制度保障，協(xié)同建立統(tǒng)一的制度、標準和接口，加速經(jīng)濟政策的對接和一體化。
3.建立區(qū)域開放市場，構(gòu)筑全面開放新格局。長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展語境下，建立區(qū)域開放市場就是要構(gòu)筑全面開放新格局，在更高層次、更廣范圍、更寬領(lǐng)域全方位開展合作。
一是從制造業(yè)向外資開放到服務(wù)業(yè)重點向外資開放，著力引進跨國集團的地區(qū)總部、研發(fā)機構(gòu)、營銷中心，加快構(gòu)建以服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。加強區(qū)域內(nèi)蘇浙皖與上海的合作，以上海作為高端服務(wù)外包業(yè)務(wù)的承接者和中轉(zhuǎn)站，蘇浙皖主動承接其中的某些流程或環(huán)節(jié)，并根據(jù)自身的比較優(yōu)勢，在服務(wù)業(yè)與服務(wù)外包方面有所作為，比如江蘇南京的軟件業(yè)與軟件外包。
二是從引進外資和鼓勵出口到“引進來”和“走出去”相結(jié)合的雙向開放，這就要求長三角地區(qū)面向全球、“一帶一路”沿線國家和地區(qū)，建立以我為主的價值鏈分工體系。在這一過程中，上海等中心城市可能成為企業(yè)總部集聚地區(qū)，長三角地區(qū)通過在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)設(shè)立工業(yè)園區(qū)等，開始將傳統(tǒng)制造加工職能轉(zhuǎn)移到海外。此外，積極推進長三角地區(qū)企業(yè)以并購形式對外直接投資，或者在海外建立研發(fā)中心，充分利用國際科技資源，增強自主創(chuàng)新能力。
三是從注重對外開放到突出對內(nèi)開放，長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展要充分結(jié)合長江經(jīng)濟帶建設(shè)，逐步將長三角地區(qū)的企業(yè)向長江中上游地區(qū)轉(zhuǎn)移，避免相關(guān)產(chǎn)業(yè)過度向東南亞等地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)真正的溢出效應(yīng)。
4.合作支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)，復(fù)制推廣改革創(chuàng)新經(jīng)驗。建設(shè)中國上海自由貿(mào)易區(qū)的重要目的，就是要為全面改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。隨著上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的深入推進和可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗出臺，長三角地區(qū)國家戰(zhàn)略平臺功能得到新的提升。各城市將主動對接，共享機遇，合作支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)，爭取自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新經(jīng)驗盡快在區(qū)域內(nèi)有條件地復(fù)制推廣。
近期如海關(guān)總署開展的區(qū)域通關(guān)一體化改革試點，以及海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新的制度成果等，將首先在取得經(jīng)驗后盡快向長江經(jīng)濟帶等地區(qū)推廣和復(fù)制。同時，上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗的復(fù)制和推廣，也可以以多種形式進行探索，不一定非要拘泥于自貿(mào)區(qū)的身份；也就是說，在復(fù)制自貿(mào)區(qū)的政策方面，其他地區(qū)和城市不一定非要戴了“自貿(mào)區(qū)”這頂帽子才可以去做，而是可以先去做，打牢基礎(chǔ)。如蘇州工業(yè)園區(qū)設(shè)立中新合作金融創(chuàng)新試驗區(qū)，讓蘇州工業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)可以到新加坡融資貸款、發(fā)行人民幣債券；再如昆山深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作試驗區(qū)，將通過推進兩岸產(chǎn)業(yè)深度對接、兩岸服務(wù)業(yè)和金融業(yè)合作，爭取在深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作方面實現(xiàn)新突破，形成新亮點，構(gòu)建新機制。未來各地區(qū)建立的類似于上海自貿(mào)區(qū)這樣的制度創(chuàng)新載體和平臺，應(yīng)該承擔(dān)一定的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的功能，尤其要在實施負面清單管理、加大服務(wù)業(yè)開放等方面學(xué)習(xí)自貿(mào)區(qū)拆除政策壁壘、推進深度一體化的經(jīng)驗和做法。
5.發(fā)揮企業(yè)主體作用，構(gòu)建統(tǒng)一競爭規(guī)則。充分的市場競爭是形成長三角地區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。
首先，企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體，企業(yè)跨地區(qū)發(fā)展將自動產(chǎn)生經(jīng)濟一體化發(fā)展的內(nèi)生效應(yīng)。長三角地區(qū)要以中國不斷增長的、龐大的內(nèi)需為基礎(chǔ)，扶持和培育企業(yè)做強做大，鼓勵區(qū)域內(nèi)企業(yè)進行收購兼并，實現(xiàn)以企業(yè)為主體進行產(chǎn)業(yè)合作與協(xié)調(diào)，利用好市場的結(jié)構(gòu)效應(yīng)和競爭協(xié)調(diào)效應(yīng)。
其次，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的實施方式，推進經(jīng)濟從“發(fā)展競爭”轉(zhuǎn)向“平等競爭”，也就是橫向性、功能性和競爭性產(chǎn)業(yè)政策要逐步替代有傾斜的產(chǎn)業(yè)政策，并根據(jù)“競爭中立”原則，對所有經(jīng)濟主體實行“國民待遇”，在行業(yè)進入、稅收征收、財政補貼、行政監(jiān)管、政府采購等方面給予不同所有制企業(yè)平等競爭的政策環(huán)境，并促成信息公開化和透明化，努力形成一個政策無差異的良好外部環(huán)境。
此外，建立統(tǒng)一競爭規(guī)則，逐步修正和廢除各地與一體化發(fā)展有沖突的地區(qū)性政策和法規(guī)，協(xié)調(diào)好各地產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，加速經(jīng)濟政策擴散的一體化，復(fù)制和推廣已經(jīng)成功的國家政策試點經(jīng)驗，如各種自貿(mào)區(qū)試點政策、科技創(chuàng)新中心建設(shè)試點政策等，有意識地適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的需要。
6.打造區(qū)域聯(lián)動機制，拓寬合作領(lǐng)域。建立長三角地區(qū)內(nèi)部創(chuàng)新、交通、信息及污染防控的聯(lián)動機制。
一是積極推進前沿科技研究院所的合作創(chuàng)新聯(lián)盟、大型科技儀器設(shè)備的共建共享聯(lián)盟、科技創(chuàng)新公共服務(wù)平臺的互聯(lián)互通。依托行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)，建立一批跨地區(qū)、跨行業(yè)的前沿科技創(chuàng)新研究機構(gòu)，發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)在協(xié)調(diào)政產(chǎn)學(xué)研用，在協(xié)調(diào)各地區(qū)制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)中的組織協(xié)調(diào)作用。如浙江、安徽的企業(yè)與上海、江蘇的科研院所合作，將蘇滬兩省的科學(xué)研究轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實生產(chǎn)力，使得浙皖兩省充分享受蘇滬兩省的科研資源。
二是加快構(gòu)建高效便捷的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)，有效帶動和支撐長三角地區(qū)一體化發(fā)展。進一步提升多式聯(lián)運的集疏運體系能級。促進各地港口與貨物主要生產(chǎn)地、貨物主要消費市場的連接，加強重要交通基礎(chǔ)設(shè)施與主要港口的有效銜接，加強與航空運輸?shù)膶樱罅Πl(fā)展智能交通，形成運距短、成本低、效率高、現(xiàn)代化的集疏運體系。
三是在有形的飛地上打造無形的互聯(lián)網(wǎng)平臺，借鑒江陰靖江園區(qū)的先進經(jīng)驗，借助飛地經(jīng)濟發(fā)展實體經(jīng)濟，打造互聯(lián)網(wǎng)平臺，促使江蘇制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)，浙江的互聯(lián)網(wǎng)+制造業(yè)。
四是加強地區(qū)間的生態(tài)環(huán)境保護與資源節(jié)約合作，建立污染聯(lián)防、聯(lián)控機制，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境污染狀況進行層級布局。建立長三角生態(tài)環(huán)境基金，對區(qū)域性生態(tài)保護功能區(qū)建設(shè)建立補償機制。
7.落實具體項目，推動合作協(xié)調(diào)。學(xué)習(xí)歐洲人務(wù)實的精神，合作協(xié)調(diào)要從具體的項目合作開始做起，避免在范圍廣泛的領(lǐng)域中進行抽象議論和長時間討論。
當(dāng)年法國外交部長舒曼所提出的重新整合歐洲的方案，之所以在眾多方案中顯得比別人高明，是因為該方案避開了在廣泛領(lǐng)域中討論歐洲未來的統(tǒng)一市場問題，而是抓住煤鋼和原子能利用等這種具體的領(lǐng)域，制定切實可行的統(tǒng)一歐洲市場的計劃，在法國、德國、意大利、比利時、荷蘭和盧森堡等六國內(nèi)部建立沒有關(guān)稅、沒有配額、沒有其他進入壁壘，從而可以實現(xiàn)產(chǎn)品生產(chǎn)流通自由化的共同體市場。與此相同的是，長三角地區(qū)也必須通過某些具體的項目行動來進行實實在在的聯(lián)合，在這些以市場為導(dǎo)向的活動中，逐步打破區(qū)域行政壁壘，發(fā)展企業(yè)主體在區(qū)域間的自我聯(lián)合、自我協(xié)調(diào)和自我發(fā)展機制。某些具體的、實實在在的聯(lián)合戰(zhàn)略構(gòu)想和戰(zhàn)略措施，可以是某些具體的基礎(chǔ)設(shè)施如航空和港口的聯(lián)合，也可以某個重大的科技合作研究項目，如新能源汽車使用和充電設(shè)施的一體化等等。
8.加強頂層設(shè)計，探索更高規(guī)格的區(qū)域協(xié)同決策機制。長三角地區(qū)的政府間合作，至今多數(shù)停留在協(xié)商、倡議層面，仍缺乏整體的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌推進，在政策落實和具體行動方面仍然受到地方掣肘，難以實現(xiàn)緊密聯(lián)動的區(qū)域合作。
一是著眼于服務(wù)國家發(fā)展大局，立足長三角整體發(fā)展和長遠利益，一盤棋考慮、一條心謀劃，努力形成共同行為準則，深入推進各類規(guī)劃充分對接，充分發(fā)揮規(guī)劃在區(qū)域一體化發(fā)展中的統(tǒng)籌和引領(lǐng)作用。
二是考慮建立國家層面上以各部委及其派出機構(gòu)為主體的縱向職能管理模式，制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，為區(qū)域一體化提供宏觀環(huán)境和政策導(dǎo)向，并著力于建立關(guān)于地方政府區(qū)域合作的有效激勵機制，從更高層面上破解長三角地區(qū)一體化發(fā)展中的地方行政壁壘和條塊分割難題。此外，可以加快形成基于長三角地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的共同事務(wù)處理機制，協(xié)調(diào)地方政府在區(qū)域合作進程中的沖突和糾紛，確保經(jīng)濟秩序的正常運行，促使區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)利益空間得以向外延伸，緩解地區(qū)間的利益矛盾，維護各地區(qū)的利益均衡。