范毅 國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究院副院長、研究員
最近城市人口收縮問題引起廣泛關注，有文章指出中國有五分之二的城市人口在流失，在國家發(fā)改委剛剛發(fā)布的文件中也提到收縮型中小城市問題，那么是否有大量城市因人口流失而收縮？城市人口收縮的負面影響有哪些？對城市人口收縮問題需要重點關注以下幾方面。
一、不能以城市轄區(qū)人口代替城區(qū)人口
收縮城市概念來自于歐美國家的城市研究，是以城市居住人口是否減少作為評價標準，居住人口減少的城市稱之為收縮城市。世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)的城市都是城鎮(zhèn)型政區(qū)，城市的轄區(qū)是以城鎮(zhèn)形態(tài)為主，居住人口基本就是生活在城鎮(zhèn)的人口，不包含居住在農(nóng)村的人口。
中國城市是個行政區(qū)劃，其中既包括城鎮(zhèn)區(qū)域，也包括農(nóng)村區(qū)域。通常我們在說一個城市的人口規(guī)模時可以有兩種理解，一是行政轄區(qū)內的所有人口，二是指城市的城區(qū)人口。隨著城鎮(zhèn)成為人類經(jīng)濟活動高度聚集的場所，城區(qū)人口規(guī)模才真正反映了一個城市的實力，城區(qū)人口的增減才真正反映城市發(fā)展的活力，因此城區(qū)人口應該是衡量中國城市是否收縮的評價指標。
然而，在一些關于中國城市人口收縮的文章中，將城市的轄區(qū)人口作為城市是否收縮的評價指標。因為在城市轄區(qū)人口中包括了大量農(nóng)村人口，所以轄區(qū)人口的增減并不能反映出城市經(jīng)濟發(fā)展的真實狀況。以重慶市為例，2017年重慶外出人口總量高達482．3萬人，是人口凈流出地區(qū)，但是重慶的經(jīng)濟增長在過去很長一段時間處于全國前列。
隨著經(jīng)濟發(fā)展，人口流動規(guī)模不斷擴大，2017年中國流動人口規(guī)模已達2．44億，占人口總量的17．55％。人口流動已經(jīng)成為一種社會現(xiàn)象，只要有人口流動，就會有人口流出和流入地區(qū)，不可能實現(xiàn)人口的空間絕對均衡。因此，當城市是作為區(qū)域概念使用時，城市的人口流動并不是大問題。相反，人口流動是要素在空間上的再配置，是實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的必要手段。
二、不能以城市局部區(qū)域代替城市整體
在研究收縮城市時，明確以城區(qū)人口而不是城市轄區(qū)人口作為評價指標后，我們發(fā)現(xiàn)，中國還處于城市化快速發(fā)展階段，絕大數(shù)城市的城區(qū)人口總量還處于增長過程中，收縮的比例還不高。受城市人口數(shù)據(jù)的限制，通常使用人口普查數(shù)據(jù)來研究收縮城市問題，在全國2236個縣市（設區(qū)的市為市轄區(qū)的城鎮(zhèn)人口加總，剔除區(qū)劃變動的縣市）中，“五普”“六普”期間城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)減少的縣市有152個，僅占總量的6．8％。
如果我們將尺度從城市整體縮小到城市的組成單元，以街道為單位分析常住人口變化，結果就會出現(xiàn)較大的改變。為了分析方便，我們選擇人口快速增長的北京、上海和廣州作為樣本進行研究，北上廣是新世紀以來中國人口增長最快的幾個城市，但是如果我們以街道尺度考察人口變動時會發(fā)現(xiàn)，北上廣中心城區(qū)一些街道的常住人口也出現(xiàn)下降，其中上海中心城區(qū)的街道超過一半在“五普”“六普”期間出現(xiàn)人口下降，北京和廣州也分別達到30．5％和27．6％。有些街道甚至已經(jīng)減少了接近一半的常住人口。
顯而易見，城市城區(qū)局部區(qū)域出現(xiàn)人口減少不能完全說明城市發(fā)展活力下降、城市吸引力降低乃至城市處于收縮狀態(tài)，由此以城區(qū)局部區(qū)域人口變化來衡量城市是否收縮也不準確。
三、城區(qū)局部區(qū)域人口減少的隱憂
從發(fā)達國家城市發(fā)展走過的路來看，城市中心區(qū)人口減少，繼而帶來老城衰落，成為城市發(fā)展中的“疤痕”，舊城復興成為很多發(fā)達國家城市所面臨的共同難題。比如，美國在20世紀50年代前后，城市化水平在60％左右時，大量人口搬離城市中心區(qū)，帶來城市中心區(qū)的衰落，成為“城市病”的突出表現(xiàn)，下城復興在很長一段時期內是美國各類城市所面臨的共同難題。
當前中國城市化率已接近60％，城鄉(xiāng)間人口結構還處于快速變化中，各類城市間的人口也在快速流動變化中。從全國來看，人口流動呈現(xiàn)從農(nóng)村進入縣城、從小城市進入中等城市和大城市的規(guī)律?！拔迤铡薄傲铡逼陂g，在縣及縣以下（含縣級市）城鎮(zhèn)人口增長中，81．9％是來自于農(nóng)業(yè)轉移人口，也就是當?shù)氐霓r(nóng)民進城?！傲铡睍r中國有1344個縣為人口凈流出地區(qū)，而86．3％的跨縣域外出人口是流向了地級以上城市的市轄區(qū)。
進入新世紀以來，中國城鎮(zhèn)人口的增長規(guī)模在世界歷史上是絕無僅有的，農(nóng)村進城人口規(guī)模的快速增長掩蓋了城區(qū)局部區(qū)域人口衰減的現(xiàn)象，中心城區(qū)衰落問題并未凸顯。未來隨著城市化發(fā)展的不斷成熟，農(nóng)村進城人口總量將會不斷減少，城區(qū)局部區(qū)域的人口流失不可能繼續(xù)依靠農(nóng)村人口進城來彌補，會有更多城市城區(qū)的局部區(qū)域出現(xiàn)人口減少，這種衰落狀況也會向周邊蔓延，極有可能成為中國“城市病”的新表現(xiàn)。
從區(qū)域來看，中西部地區(qū)城市化滯后于全國平均水平，看起來還有較大的轉移空間，但是最近在調研中發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)一些城市戶籍人口在減少，甚至城市主城區(qū)的戶籍人口也在減少?，F(xiàn)在中西部地區(qū)城市發(fā)展形成了對房地產(chǎn)的高度依賴，調研中了解到，一些城市房地產(chǎn)相關稅收占到地方一般預算收入的70％以上，實體經(jīng)濟支撐不足。在城市發(fā)展方面，中小城市在規(guī)劃建設方面盲目模仿省會等大城市，走同質化路徑，但缺少大城市的發(fā)展機會和高質量公共服務，使得人口向大城市集聚勢頭更加明顯。隨著交通基礎設施條件的改善，人口外出經(jīng)驗的積累，各類人口對未來居住有了更多的選擇，繼續(xù)依賴農(nóng)村人口進城填充城市的空間擴張的模式會越走越難。因此，對中西部地區(qū)一些中小城市來說，如果不去改變依賴房地產(chǎn)的城市發(fā)展模式，未來極有可能面臨老城衰落和新城變鬼城同時存在的現(xiàn)象，而且新城盲目擴張帶來的政府債務問題將更加突出。
四、積極應對城市人口的收縮
當前中國處于已接近城市化成熟的階段，一些缺乏包容性、缺乏發(fā)展機會的城市人口流失規(guī)模不斷擴大是必然的，應對城市收縮未來必將成為一些城市發(fā)展面臨的主要難題。城市收縮是一個前瞻性問題，要正確評價，現(xiàn)在不應該夸大，也不應該回避，而是要積極應對，未雨綢繆，做好謀劃策劃，將城市收縮消滅在萌芽狀態(tài)。當前要積極推動城市的供給側結構性改革，實現(xiàn)城市高質量發(fā)展。
一是放慢城市空間擴張的速度，提高城市的空間發(fā)展質量。要改變大尺度、快節(jié)奏的新城建設模式，老城也要避免大拆大建式改造，降低空間尺度，放慢開發(fā)節(jié)奏，在精致化、便利化和特色化方面做足文章。通過做小空間尺度達到更加貼近百姓和企業(yè)實際需求的效果，供給便于生產(chǎn)、生活和創(chuàng)新的多元化城市空間，減少空間的分割和功能的單一，增強城市空間相互間的連接性，提高城市空間的利用效率。城市空間規(guī)劃配置時，要考慮功能的綜合與多元，盡量為未來留下更多發(fā)展機會。
二是增強城市的包容性，特別是對于中西部人口大量流出地區(qū)的城市，要更多地提供適宜進城農(nóng)民和城市各類居民就業(yè)生活的空間，讓居民能夠從城市發(fā)展中受益，共享城市發(fā)展的機會，與城市形成緊密的利益共同體，增強城市的吸引力。通過為居民提供多元化而充足的發(fā)展機會，提高城市社會流動性，爭取將本地人口留下，并吸引各類人才的進入。
三是增強城市的便利性，城市要為生活在其中的人口提供便利的生活條件，要從城市居民的基本生活需求出發(fā)，對城市中的各項資源進行配置，減少居民通勤和消費半徑，創(chuàng)造便于人口交流的空間條件，以便利生活的社區(qū)為基礎，打造富有特色的街區(qū)。要重視新技術手段的應用，使城市更智慧、更精細、更人性，實現(xiàn)百姓生活更便利、更幸福。
四是讓多元主體參與城市發(fā)展，要減少政府大包大攬的行為，為當?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)參與城市發(fā)展創(chuàng)造機會，為多元市場主體參與城市建設運營提供機會，成為城市建設和發(fā)展的運營機構，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。要創(chuàng)新融資方式，探索產(chǎn)業(yè)基金、股權眾籌、PPP等融資方式參與城市發(fā)展的渠道，加大社會資本引入力度，以市場化機制推動城市建設。
五是關注舊城的更新改造，要從提高舊城居民生活的舒適度出發(fā)，不斷完善舊城養(yǎng)老、健康、教育等需求的基本功能，重視城市歷史文化保護，留住城市記憶，增強城市對居民的親和力，讓居民對城市有更強的歸屬感。在舊城更新改造中，要采取微改造模式，降低改造和管理的尺度，要倡導精細化管理，像繡花一樣去管理和更新城市。