無障礙環(huán)境（barrier-free environment）是為保障殘疾人、老年人等行動(dòng)不便的弱勢群體在居住、出行、工作、休閑娛樂時(shí)，能夠自主、安全、方便地通行，使用設(shè)施和獲得信息、服務(wù)而提供的各項(xiàng)條件。本調(diào)研課題旨在和大家一起學(xué)習(xí)了解無障礙環(huán)境的發(fā)展背景，和大家一起領(lǐng)會(huì)理解完善無障礙環(huán)境建設(shè)的意義，和大家一起分析破解無障礙環(huán)境建設(shè)過程中的主要障礙。
一、無障礙環(huán)境的發(fā)展背景
人類社會(huì)最早的“無障礙”理念產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代末的北歐，該理念認(rèn)為:“只以健康人為中心的社會(huì)并不是正常社會(huì)，要使殘障者‘正?；?、‘回歸主流社會(huì)’，就必須調(diào)整過去只以健康的成年人為服務(wù)對象的建筑標(biāo)準(zhǔn)，將殘障者的特殊需求納入建筑設(shè)計(jì)考慮的范圍內(nèi)，以消除城市環(huán)境中的物質(zhì)障礙”。隨著無障礙觀念被社會(huì)接受，保障無障礙環(huán)境實(shí)現(xiàn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)也逐步建立起來。1961年，美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)公布了《使殘障者易于接近和使用的美國建筑物及設(shè)施設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》。該《標(biāo)準(zhǔn)》是美國乃至全世界第一部無障礙環(huán)境設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這些設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)后來又通過立法具有了強(qiáng)制性效力。此后的幾十年間，英國、日本等幾十個(gè)國家和地區(qū)也相繼制定了相關(guān)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)。
我國于1982年將“國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”寫入《憲法》。1984年3月中國殘疾人福利基金會(huì)成立，并立即開始改善殘疾人社會(huì)環(huán)境的工作。同年4月的全國兩會(huì)上，部分政協(xié)委員提出了《在建筑設(shè)計(jì)規(guī)范和市政設(shè)計(jì)規(guī)范中考慮殘疾人需要的特殊設(shè)置》的提案。
根據(jù)該提案，建設(shè)部、民政部、中國殘疾人福利基金會(huì)于1986年7月共同商定編制了我國第一部《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范（試行）》，國務(wù)院于1989年4月正式批準(zhǔn)了該規(guī)范。這標(biāo)志著我國無障礙建設(shè)在理念和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)方面開始起步。2001年，國家發(fā)布《城市道路和建筑物無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》作為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);自“八五”至“十三五”的國家計(jì)劃綱要也都規(guī)定了建設(shè)無障礙設(shè)施的任務(wù)與措施，將執(zhí)行《城市道路和建筑物無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》納入基本建設(shè)審批內(nèi)容，從此無障礙設(shè)施建設(shè)有了程序強(qiáng)制性。這標(biāo)志著我國無障礙建設(shè)在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和法制化方面的全面進(jìn)步。2008年4月24日，全國人大常委會(huì)通過了修訂后的《中華人民共和國殘疾人保障法》，“無障礙環(huán)境”已列為第七章，內(nèi)容增加到7條。2012年，國務(wù)院頒布《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，為貫徹執(zhí)行該國務(wù)院條例，同年住建部批準(zhǔn)新版的《無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》發(fā)布實(shí)施。2018年，交通運(yùn)輸部、住房建設(shè)部等五個(gè)部門發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改善老年人殘疾人出行服務(wù)的實(shí)施意見》，對加快無障礙交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造提出了具體要求。這標(biāo)志著我國無障礙建設(shè)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和法律制度在物質(zhì)內(nèi)容和技術(shù)手段上從“設(shè)施”擴(kuò)展到“環(huán)境”，在適用主體上從8500萬殘疾人擴(kuò)展到2.5億60歲以上老年人。2006年12月13日，第61屆聯(lián)合國代表大會(huì)正式通過第一個(gè)保障殘疾人權(quán)益的世界公約《殘疾人權(quán)利國際公約》，標(biāo)志著殘疾人權(quán)利保護(hù)新紀(jì)元的開始。我國參與了《公約》草案的擬定，并首批成為締約國。由此，完善無障礙環(huán)境建設(shè)的這些條款已經(jīng)成為我國履行國際公約的義務(wù)。
二、無障礙環(huán)境與每個(gè)人息息相關(guān)
（一）中國夢也是殘疾人、老年人的夢
歷史潮流、發(fā)展背景明確告訴我們，無障礙環(huán)境已經(jīng)成為殘疾人、老年人對美好生活的向往目標(biāo)，無障礙環(huán)境是否完善，關(guān)系到各級政府對殘疾人和老年人是否格外關(guān)心格外關(guān)注的問題，關(guān)系到包括殘疾人的夢、老年人的夢在內(nèi)的中國夢能否實(shí)現(xiàn)的問題，加強(qiáng)和完善無障礙環(huán)境建設(shè)是有障礙人群實(shí)現(xiàn)中國夢的基本保證。
（二）完善的無障礙環(huán)境是卓越的全球城市的重要構(gòu)成和標(biāo)志
無障礙環(huán)境建設(shè)的國際背景已經(jīng)顯示:現(xiàn)代化國際大都市的“卓越”品質(zhì)和“溫度、魅力、吸引力”特征與無障礙環(huán)境的完善密切相關(guān)，且無障礙環(huán)境建設(shè)也確實(shí)需要“以繡花般的細(xì)心、耐心和卓越心”來加強(qiáng)和完善。完善的無障礙環(huán)境是卓越的全球城市的基本構(gòu)成和重要標(biāo)志。
（三）每個(gè)人早晚都會(huì)需要和進(jìn)入無障礙環(huán)境
世界衛(wèi)生組織的有關(guān)研究表明: “殘疾人的數(shù)量隨人口的增長、醫(yī)療的進(jìn)步以及老齡化在持續(xù)增長，而預(yù)期壽命超過70歲的國家，平均每人有8年，即11.5%的生命是在殘疾中度過”。
按照聯(lián)合國劃分標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國家或地區(qū)65歲及以上老人占總?cè)丝诘?%，該地區(qū)即視為老齡化社會(huì)，而上海老齡化率已經(jīng)達(dá)到14.3%。這兩組反映人生規(guī)律的數(shù)據(jù)足以說明:為殘疾人和老年人服務(wù)的無障礙環(huán)境建設(shè)是與每個(gè)人息息相關(guān)的國計(jì)民生大事。
從這個(gè)意義上說，不僅每個(gè)殘疾人和老年人現(xiàn)在需要無障礙環(huán)境，每個(gè)健康人和青壯年人也早晚都要進(jìn)入無障礙環(huán)境。
三、上海無障礙環(huán)境建設(shè)方面存在的問題及原因分析
（一）上海無障礙環(huán)境建設(shè)方面的一些問題現(xiàn)象
據(jù)中消協(xié)、中殘聯(lián)于2017年發(fā)布的百城無障礙設(shè)施調(diào)查體驗(yàn)報(bào)告顯示，大家對無障礙設(shè)施整體滿意度只有70%。課題組成員在調(diào)研中也看到、聽到了一系列上海無障礙環(huán)境建設(shè)方面的問題現(xiàn)象，如：龍陽路、芳華路等地鐵出入口到地面的最后“關(guān)頭”缺乏無障礙坡道;無障礙公交大客車缺乏;盲道建設(shè)覆蓋不足，雁蕩路步行街（自淮海中路至南昌路）都沒有盲道;沿途有多個(gè)大型社區(qū)的三魯公路因?yàn)楦脑於∠械拿さ?虹梅南路春申路出現(xiàn)盲道撞墻等問題;上海的政府規(guī)章《上海市無障礙設(shè)施建設(shè)和使用管理辦法》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，與上位法嚴(yán)重脫節(jié)，至今尚未修改……
（二）對問題現(xiàn)象的原因分析
導(dǎo)致這一系列問題現(xiàn)象的主要原因是什么? 無障礙環(huán)境建設(shè)的主要障礙在哪里? 課題組成員為此分別走訪了市殘聯(lián)、市老齡委、市住建委，上門討教后，課題組認(rèn)為，導(dǎo)致上述一系列問題現(xiàn)象的主要原因有以下幾個(gè)方面:
首先，對無障礙環(huán)境的建設(shè)和維護(hù)普遍缺乏“優(yōu)先意識(shí)”。現(xiàn)在，各行各業(yè)都強(qiáng)調(diào)自己的重要，于是就根據(jù)重要程度排序，排到最后，無障礙環(huán)境問題總是落后的，而且永遠(yuǎn)落后。排序落后就很難得到有限的資源來加強(qiáng)和完善無障礙環(huán)境。其實(shí)無障礙環(huán)境問題根本就不是一個(gè)“是不是重要”以及“有多少重要”的問題，應(yīng)該是一個(gè)“優(yōu)先”問題! 國際上現(xiàn)代的無障礙設(shè)施環(huán)境有一個(gè)最醒目的標(biāo)識(shí)就是“priority”，這個(gè)詞翻譯成中文就是“優(yōu)先”。無障礙環(huán)境的生命在于“優(yōu)先”。 因?yàn)闆]有“優(yōu)先”，無障礙停車位就會(huì)沒有，有了也會(huì)被占用;因?yàn)闆]有“優(yōu)先”，盲道就會(huì)被占，就會(huì)撞墻;沒有“優(yōu)先”，就沒有完善的無障礙環(huán)境。
其次，政府統(tǒng)籌運(yùn)作無障礙環(huán)境建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制形同虛設(shè)。我國近幾年來，從中央到地方各級政府都已先后建立了無障礙環(huán)境建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度，作為統(tǒng)籌運(yùn)作無障礙環(huán)境建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制。遺憾的是，本市理應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用的無障礙環(huán)境建設(shè)聯(lián)席會(huì)議近幾年都未開過。領(lǐng)導(dǎo)體制形同虛設(shè)，必然導(dǎo)致相關(guān)工作無序自流。
第三，無障礙環(huán)境建設(shè)工程設(shè)計(jì)的監(jiān)管機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷。比如，前述大量的問題現(xiàn)象源于無障礙設(shè)施的工程設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性協(xié)調(diào)和鏈接，因而在無障礙設(shè)施工程設(shè)計(jì)的監(jiān)管機(jī)制上，應(yīng)該加上系統(tǒng)性認(rèn)證環(huán)節(jié)，但現(xiàn)在缺乏這個(gè)必要的認(rèn)證環(huán)節(jié)。再比如，目前政府對所有建設(shè)工程設(shè)計(jì)的監(jiān)管是交由專業(yè)機(jī)構(gòu)審圖，但這些機(jī)構(gòu)只審強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)標(biāo)。而住建部的《無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》中，屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的有六條，其中五條是有關(guān)安全事項(xiàng)的，僅有的一條是關(guān)于安裝無障礙電梯的?！稛o障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》中強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，導(dǎo)致審圖監(jiān)管形同虛設(shè)。無障礙設(shè)施工程設(shè)計(jì)的監(jiān)管機(jī)制的缺失必然導(dǎo)致一系列后續(xù)施工、維護(hù)、改造因先天不足而帶來使用體驗(yàn)度不盡如人意。
第四，強(qiáng)制性保障無障礙環(huán)境的法治環(huán)境嚴(yán)重滯后。上海曾在2003年于全國之先制定發(fā)布了《上海市無障礙設(shè)施建設(shè)和使用管理法》。但在2012年國務(wù)院頒布《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，將我國無障礙建設(shè)的內(nèi)容和技術(shù)范圍從“設(shè)施”擴(kuò)展到“環(huán)境”后，該管理辦法已經(jīng)與上位法嚴(yán)重脫節(jié)，至今遲遲未作修改。立法滯后，相關(guān)執(zhí)法和守法必然落后。
四、關(guān)于加強(qiáng)和完善上海無障礙環(huán)境建設(shè)的三點(diǎn)建議
首先，以確立無障礙環(huán)境的“優(yōu)先意識(shí)”為先手，建議市領(lǐng)導(dǎo)盡早在合適的時(shí)日安排視察無障礙環(huán)境建設(shè)示范場所（上海虹橋綜合交通樞紐的高鐵站和機(jī)場地區(qū)，上海迪士尼旅游度假區(qū)）和問題場地（前有提及），借此倡導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門對無障礙環(huán)境建設(shè)確立“優(yōu)先意識(shí)”，強(qiáng)調(diào)無障礙環(huán)境與中國夢、與卓越的全球城市、與每個(gè)人息息相關(guān)，并通過主流媒體的有效宣傳，提升、更新無障礙環(huán)境建設(shè)的認(rèn)識(shí)環(huán)境。
其次，以激活無障礙環(huán)境建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制為抓手，建議市政府精心籌備召開上海市無障礙環(huán)境建設(shè)聯(lián)席會(huì)議，并以此為抓手，強(qiáng)化對上海無障礙環(huán)境建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，尤其要進(jìn)一步明確市政府主管領(lǐng)導(dǎo)和各相關(guān)部門的責(zé)任人，明確無障礙環(huán)境建設(shè)工作的指導(dǎo)思想，明確無障礙環(huán)境建設(shè)對卓越的全球城市建設(shè)的配套目標(biāo)，明確上海近中期關(guān)于無障礙環(huán)境建設(shè)的工作要點(diǎn)。
第三，以修訂《上海市無障礙環(huán)境建設(shè)管理規(guī)定》為推手。上海于2003年制定的《上海市無障礙設(shè)施建設(shè)和使用管理辦法》目前既同上位法嚴(yán)重脫節(jié)，也滿足不了無障礙環(huán)境新發(fā)展的保障需求。依托該規(guī)章的修訂過程，可以全面推動(dòng)政府各相關(guān)部門對上海無障礙環(huán)境建設(shè)工作的方方面面進(jìn)行梳理研討，并在此基礎(chǔ)上遴選、優(yōu)化各項(xiàng)管理職責(zé)分工和各項(xiàng)管理行為準(zhǔn)則。
以上三手（先手、抓手、推手）都是牽一發(fā)動(dòng)全身的工作，有利于全面提高政府各部門對上海無障礙環(huán)境建設(shè)的管理水平，有利于全面完善上海無障礙環(huán)境建設(shè)的保障措施。我們相信，上海的無障礙環(huán)境建設(shè)在上海各級政府及其相關(guān)部門“繡花般”的精細(xì)管理下一定會(huì)更加完善。一個(gè)完善的無障礙環(huán)境也一定會(huì)使上海展現(xiàn)卓越，呈現(xiàn)溫度、魅力和吸引力。