中國自研新冠疫苗如何成為國際衛生公共品

文丨査道炯  北大國際關系學院教授、北大南南合作與發展學院教授

疫苗是一種通常以注射或口服方式進入人體后，刺激人體免疫系統產生保護性抗體的物質。一般認為，接種疫苗是預防和控制傳染病最為經濟、有效的公共衛生干預措施。通常情形下，一款疫苗從研發到獲準上市平均周期是10年。在新冠疫情波及地區和人口廣度百年不遇的背景下，已有200種左右疫苗在不同國家立項研發，多款疫苗獲監管當局批進入臨床試驗。

基于技術和經濟能力的差異，新冠疫苗的研發高度集中在少數國家。就像其他疫苗一樣，新冠疫苗的抗原和正在流行的病毒匹配良好才能具有期望出現的預防效果。但是，控制新冠疫情的迫切性使得在少數國家成功研制的疫苗被跨國使用成為不可避免。當然，這也是有研制能力的企業和相關國家展示實力和擔當的良機。

可是，在長期主導全球疫苗供應的西方跨國醫藥企業以及管制它們的政府那里，為什么其研制成功后的新冠疫苗的跨國應用不是一個重點話題？中國自研的新冠疫苗如何才能成為國際公共品？

第一個問題涉及的因素眾多。但是，沒有理由將一國不主動表明將其批準上市的新冠疫苗開放給無力自行開發的國家或社會使用作為判斷其缺乏全球健康公共品意識的基礎。就像普通新藥一樣，疫苗應用的過程包括六個環節：研發、注冊審批、生產、儲運、最后才是對人接種。國際間，藥品產業是知識產權保護程度最為廣泛和嚴格的領域，與其他產品不同，涵蓋了從原料到生產和儲運的所有環節。高昂的研制和銷售成本如何收回？疫苗的使用因此而受經濟水平的影響，具有排他性而不符合公共品的基本定義。這是研發和生產能力不足的國家在新研疫苗（產量和售價兩方面）面臨可及性問題的來源之一。

與疫苗的適應性和反應性緊密相關的是其安全性。對相關生產者而言，由于受用人沒有病癥或者癥狀不明顯，接種所可能造成的副作用，其溯源既是科學問題，更是法律和經濟責任問題。

世界免疫史上，“卡特事件”是經典案例。1955年美國加州的卡特實驗室（Cutter Laboratories）生產的脊髓灰質炎出現事故，在12萬名接種該疫苗的兒童中，有4萬名兒童染病，其中56人患上了麻痹型脊灰炎，最終113人終生癱瘓，5人死亡。伴隨致病歸因而發生的曠日持久的訴訟，讓卡特公司付出的巨額的民事賠償，這家1897年成立的制藥企業在1974年被德國貝爾公司收購。直到1986年美國國會通過《國家兒童疫苗傷害法案》才得以為持久的醫患糾紛提供解決路徑。事件也導致其他疫苗公司紛紛減少甚至停止疫苗的生產。

不同國家的醫療和法律制度不同，連帶責任的處置爭議難免會成為影響藥企乃至國家聲譽的難題。因此，疫苗生產國與使用國在審批、監管和醫療糾紛解決等醫療政策層面缺乏對接，而立法和執法又屬國家主權范圍，這些都是疫苗相關企業判斷安全風險所必須面對的現實。歷史上，疫苗生產是常用藥物生產企業的附帶事業。隨著時間的推移，疫苗成為極少數企業專攻的產品，國家審批嚴格程度不斷提高。這也是全球優質疫苗高度集中在工業化程度高的少數國家的少數企業、國家以自產自用為原則處理新研疫苗的原因。疫苗的跨國貿易，在不同國家之間逐漸形成了基于疫苗安全性、經濟性和法制性的路徑依賴。

作為全球健康治理努力的一部分，世界衛生組織（WHO）在1987年設立疫苗預認證制度。其主要目的是保證聯合國機構（兒童基金會，UNICEF，等）作為中介采購并向低收入國家供應的疫苗在安全性、有效性和質量方面符合WHO生物制品標準化專家委員會關于疫苗的指導意見以及聯合國機構招標要求，符合國家免疫計劃的要求，并適宜于現行免疫程序。次要目的是替代疫苗接受國除上市許可注冊和上市后監督職能之外的其他監管職能，并作為直接購買疫苗國家的質量參考，通過尋求候選和額外的供應商來確保足夠的疫苗供應基地。

這種預認證部分適應了公共衛生在國際關系中的復雜現實。畢竟，保障和促進居民健康首先是國家的責任，任何國家對他國的衛生治理所能做到的貢獻都有限。此外，特別是在流行病領域，國與國之間合作的要義之一是相互保護。疫苗和通用藥物的可及性，理應與其研制和貿易的經濟可持續性之間得到一個平衡。UNICEF等機構發揮作用的途徑之一便是通過向發達國家生產商集體采購，在發展中國家推廣疫苗使用，并尋求國際援助以降低單價。

新冠疫苗將是既有國際疫苗市場中的新產品，將加入既有流通渠道。WHO發布的《2019年世界疫苗市場報告》將疫苗的世界流通分為五大渠道。一是UNICEF等國際機構聯合從全球疫苗免疫聯盟（The Global Alliance for Vaccines and Immunization，GAVI）等供應方采購，轉而在獲得價格減免待遇的低收入國家市場出售。二是UNICEF/GAVI等聯合向中等收入國家銷售。三是美洲衛生組織(Pan American Health Organization, PAHO)通過它所設立的滾動基金采購疫苗向成員國銷售。四是一些中等收入國家的疫苗以自產自用為主，GAVI等參與為輔。五是高收入國家，其疫苗一般自產自用。中國、印度、印尼等中等收入人口大國處于第四類情形，與GAVI等供應機制之間有工作關系。

一方面，世界疫苗市場的供應長期偏緊，不少國家高度依賴特定的生產商或生產商聯盟作為采購來源。另一方面，真正意義上的疫苗供應壟斷情形很少見。據WHO的疫苗市場描述，68％的疫苗有超過四個制造商在提供，而37％的疫苗擁有三個或更多的獲得預認證資格的供應商。

發展中國家的疫苗可獲得性的改善，部分得益于成立于2000年的發展中國家疫苗生產企業聯盟(Developing Country Vaccine Manufacturers Network , DCVMN)。該聯盟是一種技術和管理能力的認可，除了促進發展中國家疫苗獲得國際認證之外，其成員有獲得專利疫苗的授權生產和非專利疫苗仿制生產的機會。新冠疫情背景下，DCVMN發出呼吁，期望其產能有機會參與獲批疫苗的生產，從而提高疫苗在無力自研國家的可獲得程度。

不論疫苗如何流動，除了價格的可負擔性因素外，采購方與供應商之間的預購協定(advance purchase agreement) 、疫苗運輸（特別是冷鏈）和接種實施能力的匹配也影響著疫苗供銷的進度和穩定性。

值得注意的是，即使是在最貧困的國家，其疫苗供應也有發達國家生產商的參與。GAVI的服務范圍涵蓋了世界上50%以上的最貧窮國家。

也就是說，全球疫苗的流通是有其市場運行機制慣性的。疫苗的國際貿易也大洲為單位而呈地區化特征。美洲、歐洲地區主要依靠本地區的疫苗生產商，東南亞地區幾乎排他性地依賴印度的疫苗供應。

對于中國而言，將自研新冠疫苗定性為國際健康公共品在當下的全球健康和發展治理動態中具有正面意義。但在國際疫苗市場上，這僅僅是一個主動性立場。中國自研新冠疫苗的境外使用必須處理好我國在醫療衛生產品的向外流動過程依然面臨的多重復雜因素疊加效應。具體而言，要考慮到至少三個方面的因素。

一是中國新疫苗的安全性、有效性必須得到國際認可。像中國這樣的中等收入國家研發的疫苗，要想獲得世界疫苗市場的入場券，通過WHO的資格預審是必要但不是充分的前提條件。中國曾于2011年和2014年兩次通過了WHO的疫苗國家監管體系評估, 至2019年7月已有4個疫苗產品通過世界衛生組織的疫苗預認證，進入國際采購清單，銷往十幾個國家和地區。目前中國還有20多個疫苗產品正在或有意向申報世界衛生組織疫苗產品預認證。按照工作計劃，2021年中國將迎來WHO的新一輪疫苗國家監管體系評估，接受WHO以其最新全球基準評估工具的檢驗，以更高的要求建設中國的疫苗質量管理體系。

同時也要看到，一款新冠疫苗在硬技術層面的“安全”與患者和潛在患者“放心”之間不存在直線等同關系。在不少發達國家和一些發展中國家，拒絕疫苗甚至激進的反疫苗運動由來已久且具有蔓延之勢。新疫苗和新入場的疫苗生產/提供來源方必須面對境外醫療社會學的考驗。這往往需要一個過程。

作為應對，中方的實體，特別是疫苗研發機構，在疫苗研制過程中，將潛在用戶（機構，而不是廣泛意義上的國家或政府）的有效參與納入為中方銷售自研疫苗的必要環節。這種參與包括在技術和社會條件匹配的情形下，在境外實施對人臨床試驗。此外，疫苗的倉儲、物流、接種的實地技術培訓也是必要內容。

國際衛生體系的基本管理單元還是國家。通過國內外疫苗監管機構之間的對接，將實驗階段和未來中國批準入市的新冠疫苗逐個獲得相關國家主管當局的批準認證，是必不可少的途徑。這個步驟，不可因為WHO的預認證而省略。

二是低調務實地處理中國進入國際新冠疫苗市場的每一個步驟。中方必須認識到，近幾年興起的“世界藥瓶子握在中國手里”一類的說法，不論其真實性如何，在國外已經具有較強的政治和政策市場。同時，在有能力生產新冠疫苗的國家之間，藥物和醫療器械都是高科技，受排他性競爭能動性的左右。

中國自研新冠疫苗的境外使用，應該由中國的疫苗研發、儲運和實施實體牽頭?；谥袊囊呙缡袌鰪臉I實體之眾，完全有條件參考GAVI和DCVMN的規程，組建由中國疫苗實體構成的新冠疫苗境外使用聯盟，通過集體行動提高競爭能力。

三是在推介策略上選擇多邊平臺，忌用雙邊安排。既存全球疫苗市場的基本態勢不容撼動。充分利用現行疫苗領域的多邊平臺，如GAVI,DCVM, CEPI （流行病防范創新聯盟，Coalition for Epidemic Preparedness Innovations）等疫苗研發和生產機制，WHO, UNICEF等疫苗流通政策機制。中國的相關實體有數十年多層次參與這些機制的經驗。

多邊平臺之所以是必選項，另外一個原因是這樣做有利于做到供應方經驗共享，風險共擔。

四是在產品定價方面，中國自研的新冠疫苗應定義為“不為盈利”(not-for-profit) 而不是“無利潤”(no profit) 或低于成本價(below cost)。不為營利這一點就已經兌現了中國新冠疫苗作為全球公共產品的政策承諾。

不同國家和社會的藥物研發和生產成本以及允許的利潤空間并不自動具有可比性。但在成本計算的方法方面，中國和外國應該在同一個平臺上。

五是堅持以合同為境外銷售藍本。合同需要包含以下要點：

1.購買或銷（預）售疫苗數量，這是保護中方企業利益的基本要點，也是國際慣例；其實，同一個國家有從不同國別供應來源實施采購的自由。

2.生產授權的法律安排，其中，知識產權的有效保護是要點之一，另一大要點是與WHO、GAVI、CEPI、 DCVM以及各國監管機構等進行緊密合作，處理好參加生產和銷售的境外實體的最低技術門檻要求。

3.把（潛在）購買方入資中國的疫苗生產環節納入安排選項，同時處理好援助依賴與債務陷阱之間的矛盾。

4.疫苗接種副作用免責事項和糾紛解決機制。

此外，在推進過程中，政治外交需求應僅起輔助作用，而非主導作用。應該由疫苗企業主導，這也有助于提升中國在國際疫苗領域的話語權。

總而言之，對中國而言，要想看到自研疫苗成為作為公共產品，就必須需要注意兩個個關鍵點：

一是與表達了采購動議的國家之間建設無縫隙對接的中國疫苗流通的路線圖；中方的著力點不應是疫苗供應量，或者援助的金額。

二是要事前將如何處理好可能出現的副作用應對及其爭端解決路徑納入合同。

此外，必須看到，跨國健康產業有自身的產品鏈、產業鏈、價值鏈，也受到國際政治經濟關系變的化制約。

中國在研新冠疫苗的國際公共品之路應當是具體需求、議題和合同導向。而這些方面的工作，在每一個環節都需要扎實工作才能有進展。主動將自研新冠疫苗定性為全球衛生公共品是一個有意義且相對簡單的步驟，使之成為現實則需要做出艱辛的努力。

責編：蔣新宇