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    【智庫報告】拜登政府的對華經貿政策:預期與建議

    來源:中國網 | 作者:CMF中國宏觀經濟論壇 | 時間:2021-03-09 | 責編:申罡

    3月3日,CMF中國宏觀經濟論壇舉行,論壇成員劉青代表課題組發布《拜登政府的對華經貿政策:預期與建議》報告。報告指出,中國在未來一兩年內會有一個窗口期,會處在相對有利的經濟地位,未來需要警惕美國在貿易與科技技術方面的合縱政策,要利用市場規模優勢破局。報告明確了美國對華政策展開的基本邏輯:美國的意愿與能力決定了其對華發起挑戰的時機選擇——絕不是在其處境較差之時,而是在其處境較好之時。


    首先,從數據事實上來看,失業率和貿易逆差絕非是美方發起貿易戰的真正理由。如2018年,美國的貿易赤字率與失業率分別低至-2.4%與3.9%,在2019年10月,中美貿易戰最激烈時,美國失業率卻達到五十年來最低的3.5%。

    圖 1 美國失業率季調


    其次,業界普遍認為,貿易戰是無法解決貿易赤字與失業問題的。一方面,根據經濟學理論,政府預算赤字加貿易盈余等于一個國家的凈儲蓄。由此可知,本質上,貿易赤字無關貿易戰,是由內部失衡導致的。另一方面,當今世界性失業問題的產生,85%都指向技能偏向型的技術進步,2008年的金融危機嚴重影響了收入分配,對社會底層的沖擊力綿延至今。中美貿易失衡毫無疑問是由中美以及全球的產業鏈組織結構決定的,以iPhone為例,將中美之間極大的不平衡放置于世界維度來看,就會相對變小。


    最后,美國對華戰略競爭意愿由來已久,貿易沖突只是趨勢上的一個點。無論是小布什上臺后將中美界定為戰略競爭對手,還是奧巴馬所提出的重返亞太戰略,又或是特朗普大張旗鼓所主張的戰略競爭方式,本質都是一脈相承的,唯一不同的是,方式的選擇從“文明”趨向于了“叢林法則”。


    基于以上三點,結合歷史分析,此時中美之間沖突激烈化的根本原因并非如美方所言,反倒是因為美國的經濟形勢好,國際上由于沒有重大威脅,形勢也好。再加之中國高科技產業諸如AI、5G、產業政策的崛起,人民幣國際化和數字貨幣的發展使得美國的核心優勢,即高科技與美元,正在面臨著緊迫競爭。


    拜登政府所面臨的基本局面。一是中美激烈競爭的底層基本面沒有變化;二是疫情之下美國的經濟狀況預計會于年底觸底回升,形成一至兩年的窗口期;三是美國國內分裂與中期選舉的問題。

    圖 2 美國疫情


    相對于特朗普時期,中國面臨的戰略危機挑戰會暫時放緩,這說明了當前美國的經濟狀況極差,但值得注意的是,在疫情后,美國經濟很可能迅速反彈。高達6.7%的失業率、金融危機后創新高的貿易逆差、創歷史新高的國債水平、全年萎縮了3.5%的經濟,這對美國來說都是嚴重的創傷。短期內,對美國當前經濟狀況的研判取決于對未來疫情走向的判斷,鑒于拜登上臺后的一系列舉措,樂觀預計若今年疫苗基本接種完畢,隨著疫情的緩和,美國經濟到年底很有可能觸底回升。從中國的經驗來看,疫情嚴重的第一季度經濟增長為-6.8%,而后逐季回升反彈,分別為3.2%、4.9%和6.5%。類似的,數據顯示,第二季度美國的GDP年率、ISM制造業指數和ISM非制造業指數相對于第一季度稍有緩和,第三季度均出現迅速反彈,因此預計美國的經濟也會迅速反彈。

    圖 3 美國季度GDP增長率

    圖 4美國ISM制造業指數

    圖 5美國ISM非制造業指數


    美國國內的議題將主要集中于抗疫、重啟經濟與彌合社會分裂。出于美國謀求自身發展利益的需求,以及尋求與中國進行國際合作的需求,短期來看,在經濟局面不好的情況下,美國不會貿然發動附有沉重代價的貿易戰。因此,在這個窗口期,中國會處于較有利的經濟地位。


    在此基礎上判斷拜登政府的對華經貿議程,總體上來說,會以國內為主,由易到難。一方面美國會選擇優先解決更容易的、與盟友之間的貿易沖突,改造復活國際機構,如努力重塑TPP(跨太平洋伙伴關系協定)、TIPP(跨大西洋貿易與投資伙伴協定)、EPA(經濟合作協定),但這種努力會困難重重。在其自身行動困難的情況下,美國可能傾向于破壞中國的國際經濟合作,如加入CPTTP(全面與進步跨太平洋伙伴關系協定)。此外,在技術與貿易目標中,美國會優先選擇技術。


    應當以整體視野、有取有舍地跳出經貿政策看經貿政策。在政策上,拜登政府將延續特朗普政府與華展開戰略競爭的根本目標,延續奧巴馬等傳統建制派政府重返多邊主義、重視規則和聯絡盟友的基本政策手段。在此基礎上,倡導構建民主國家聯盟,明確以小圈子合縱的方式有組織地與中國展開激烈競爭,這一政策說明了拜登政府本質上拋棄了美國在現有國際組織體系、國際規則體系內處理對華關系的傳統立場。


    在經歷一系列“退群”風波后,美國的國際信譽受損嚴重,民粹主義勢力強大,國內社會高度分裂,這使得國際社會普遍對美國呈觀望態度,表明了美國所謂的領導力是存疑的,因此在經貿政策上,美國結盟制華并不會一呼百應。但在混亂的局面之下,歐盟和日本主權獨立的欲望是不確定因素。一方面是美國領導力正在下降的客觀事實,但另一方面來說,建制派出身的拜登相較于特朗普顯然更有說服力。


    此外,基于拜登政府對華合作的需求,針對氣候問題、伊朗問題、疫情問題等,尤其是美國國內經濟恢復議題,中國應當逐一梳理識別這些合作領域,提前準備、確定合作與斗爭策略、做好交易計劃與整體規劃。拜登政府可能會選擇在人權、意識形態等問題上以強硬的態度挑戰中國。一方面符合其建制派的愛好,另一方面軟性問題難度低,美國所需要付出的代價小。從其作用力度上來說,不會比特朗普時期更強硬、更挑戰底線,不會選擇觸及四項基本原則的核心,因此在短期內不會立竿見影。但長期來看,我們需要警惕拜登政府以此綁架西方世界促進它的結盟政策。


    從拜登的競選政綱來看,他延續了特朗普時期的重點,在此基礎上更重視多邊主義、規則與法律。在貿易層面上,美國未來依舊會繼續主張中國“違反”國際貿易原則,“不公平”地補貼、“歧視”美國公司以及“竊取”知識產權;其次,會呼吁利用現有貿易法律制衡中國,并建立盟友的統一戰線;第三,會反對特朗普的廣泛關稅以及中美“第一階段”貿易協定;第四,會主張暫不取消關稅。相較于貿易領域,美國與盟友之間協調的核心更有可能是科技領域。拜登政府提出要警惕中國在高技術方面超越美國;希望制定規則、規范和制度,團結盟友以管理5G等高技術的全球使用。在地緣方面,拜登政府主張增加美國在亞太地區的軍事部署,重振美國亞太主導地位,恢復和重構盟友關系,深化與歐盟、澳大利亞、印尼、日本、韓國的關系。在國際組織與規則方面,基于氣候、環境、核武器等問題,提出中美有合作的可能,并將重新加入《巴黎氣候協定》與WHO等國際組織。在國際輿論方面堅持要求中國政府提高透明度。


    拜登政府的經貿議程在重重限制之下可能會選擇由易到難,進行艱難的調整。首先會選擇解決橫亙于前的國內議程,打破特朗普所代表的民粹限制,控制住疫情,在這段期間內,“特規拜隨”很大可能是美國對華策略的最優解。在這種限制下,美國會優先選擇平息此前與盟友間的沖突,而后改造、逐步恢復WTO等國際機構組織,在此基礎上破壞中國的國際經貿合作努力,如加入CPTPP,中歐CAI等,在知識產權、技術轉移、補貼、產業政策、尤其是科技領域施壓中國。但即便如此,美國與其傳統盟友依然存在爭議與沖突。歐盟和日本雖然都利用美國來制衡中國,但也有自己有限獨立的大國包袱,不一定同意推進經貿協定談判。由于反全球化的氛圍高漲,在此時間節點美國恐怕難以在國際經貿合作上有大突破,再加上政黨分裂與特朗普主義的掣肘,談判之路必然困難重重。在美國經濟里,貿易協定議題歷來優先度不高,現在更加不會高。


    相較于貿易領域,美國與盟友之間協調的核心更有可能是科技領域。一方面是與中國貿易仍然是符合其利益的,另一方面是處于科技革命的關鍵時點,真正的科技才是核心的競爭力,美國與其盟友結盟概率更高,也有足夠的優勢。在此基礎上的政策導向一是美國產業鏈去中國化,二是中國產業鏈的去美國化,將優勢技術剝離出來一詞打擊中國的科技進步。更有攻擊性,也更有破壞性。


    此外,拜登政府所謂“以勞工為中心”的經貿政策與對華關稅的兩難也值得關注。以勞工為中心主要涉及保護就業與保護消費,保護就業就需要維持關稅,雖然身為忽視了一般均衡效應的短視政策,且由于美國制造業比例低以及貿易轉移效應效果不彰,但這一口號符合政治需要,尤其是在中期選舉前。另一方面,保護消費者就要取消關稅以降低消費價格。權衡而言,報告估測科技產業關稅可能會維持,消費品關稅可能會逐步取消,中期選舉是一個很重要的時間節點。


    報告建議:中國需要善用市場規模優勢,加快改革開放,利用窗口期取得先機,有的放矢對沖美國策略,做好國內建設,在其攻勢中前進。在疫情預期結束的未來,中國市場是各國率先經濟復蘇的重要途徑,中國應該抓住疫情結束前后的關鍵時間,針對美、日、歐盟三方利用好市場這個關鍵工具。一方面離岸平衡,一方面擊破美國包括政治、經濟、文化政策的合縱連橫。


    針對美國,喚醒其國內的理性力量使其認識到疫后中國市場的價值,離岸平衡華爾街、制造業、農業、旅游等可貿易部門;在經濟上主動出擊塑造議程,恢復BAT談判;在共同價值上主動表態,如強調我們在知識產權上的保護、在技術轉移上的市場化、新聞及文化交流、人權等;在不同領域的議題上進行交易,斷絕美國“甘蔗兩頭甜”的幻想。


    利用市場及產業的互補性吸引日本,日本素有擺脫美國之意,若美國加入TPP,日本自然無地位,相反,若拖延美國加入、拉中國加入,則大利于日本自立之戰略意圖。如若美國重返CPTPP,那被擱置的22項由美國提出的內容勢必需要激活、重談,這段時間將成為中國的窗口機會時期。在美國衰落預期形成之際,中國要認真研究日本的動向與策略,適度引誘日本走向獨立,且自經濟獨立始。一定程度上放低姿態,類似讓東盟主導RCEP,讓日本主導CPTPP。盡快推動RCEP落實生效,鞏固亞洲產業鏈,緊密亞洲經濟聯系,保障亞洲產業鏈的完整。


    對于歐盟,也要讓其認識到中國市場的價值,盡快落實全面投資協定。讓歐盟意識到美國的不可靠性,包括經濟不確定性、社會分裂、特朗普2024年重返的可能性。此外應當采用“胡蘿卜加大棒”的策略,明確中國市場不是無償的,當前對澳大利亞的經濟打擊正當其時,這有利于我們市場規模的優勢得到充分的尊重。


    責編:蔣新宇


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