朱旭峰 韓萬渠：區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中的智庫參與

朱旭峰，清華大學公共管理學院教授、博士生導師

韓萬渠，南開大學周恩來政府管理學院博士研究生、河南師范大學講師

區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略過程中，國家智庫和地方智庫在議程設置、方案制定、方案提交、獲批、宣傳等過程中扮演了不同的角色，形成了“合作互動”的關系。以“中原經(jīng)濟區(qū)建設規(guī)劃”得到國務院批復過程中的智庫互動為例，分析這一過程不同階段地方智庫和國家智庫的角色、行動和合作互動關系，以及國家智庫和地方智庫“合作互動”生成的影響因素，為理解中國智庫影響區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策提供了新的視角。

一、問題的提出

知識社會的到來，社會轉(zhuǎn)型中公共問題的復雜性，使得國家對智庫功能的重視達到前所未有的地步。2013年4月以來，習近平總書記、李克強總理等黨和國家領導人關于“加強中國特色新型智庫建設”的系列批示，引起了理論界和實踐界廣泛的討論，形成了“中國智庫迎來發(fā)展春天”的共識。對于中國智庫發(fā)展，黨的十八屆三中全會明確提出了“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”的重大命題，十八屆四中全會則強調(diào)“建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度 ”對于提高立法質(zhì)量的重要作用?？梢?，“全面深化改革”和“全面推進依法治國”國家戰(zhàn)略的實施，需要智庫發(fā)揮更為重要的作用，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供智力支撐。但是，不難發(fā)現(xiàn)：無論中國智庫的理論研究還是智庫本身的實踐，大多數(shù)集中于國家級的智庫或者關注國家層面政策議題的智庫，重點考察此類智庫在國家層面政策過程的影響。地方智庫的相關研究較少，關注國家智庫和地方智庫關系的文獻更是較少涉及。

中國政府重視通過劃定“經(jīng)濟特區(qū)”、“經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”等區(qū)域規(guī)劃的方式，促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)“由點帶面”拉動全國經(jīng)濟社會發(fā)展的政策目標。在這一政策設計中，地方政府提出區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，中央政府批復區(qū)域發(fā)展規(guī)劃并予以政策支持。這一過程既有地方政府發(fā)展規(guī)劃類政策過程，又包含中央政府批復規(guī)劃并出臺支持政策的過程，反映出了地方政府謀求地方治理績效提升，進而實現(xiàn)自身職位晉升的邏輯，也反映出中央政府借此實現(xiàn)治理統(tǒng)一性的追求。在發(fā)展規(guī)劃制定階段中，地方政府既需要本地的智庫參與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的調(diào)研、謀劃和方案制定，也需要國家智庫的指導幫助；在推動區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略的過程中，地方政府既通過官方正式渠道參與國家戰(zhàn)略選擇的競爭，又需要國家智庫運用各種渠道影響中央政府的區(qū)域戰(zhàn)略決策。由此使得參與其中的國家智庫和地方智庫間表現(xiàn)為“合作互動”的關系，區(qū)別于西方學者普遍認為的“政策分析市場上相互競爭的智庫間關系”。

對這一問題的考察，本文通過對河南省委、省政府主推《中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》上升為國家戰(zhàn)略的政策過程為個案進行分析，重點考察國家智庫和地方智庫的角色、行動及關系。在此，本文將各省、較大市地方政府的發(fā)展研究中心、地方社科院、地方高校設立的，以本地政策議題為研究專長的智庫視為地方智庫；其他處于北京、上海等地，以國家層面政策議題為研究專長，主要服務于中央決策的智庫視為國家智庫。

二、智庫互動關系的生成：以中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃為例

改革開放以來，“深圳特區(qū)”、“浦東開發(fā)區(qū)”作為“珠三角”、“長三角”的發(fā)展引擎，成為不同時期中國經(jīng)濟發(fā)展的增長極。中央政府在統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策制定方面，探索出了“規(guī)劃先行”和“政策試驗”相結(jié)合的政策模式，以“控制—激勵”為導向鼓勵支持地方政府謀劃區(qū)域發(fā)展，落實執(zhí)行國家治理的理念創(chuàng)新，配合國家統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略，地方政府也積極制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃以獲得國家支持。

（一）主力軍和方案制定：地方智庫的角色及行動 2004年湖南、湖北、江西、山西、河南、安徽等中部六省提出了“中部崛起戰(zhàn)略”，引起社會各界對中部發(fā)展的重視。六省輪流舉辦了“中部發(fā)展論壇”，并爭取到國務院對“中部崛起”戰(zhàn)略的支持，但并未顯現(xiàn)出與其他國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)域一樣的發(fā)展勢頭?！傲《贾С值扔诙紱]有支持”，各省心照不宣地開始進行“立足本省”的規(guī)劃制定。湖南省主推的“兩型社會”綜合試驗區(qū)、湖北省主推的“武漢城市圈”、山西省主推的“資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)”紛紛獲得國務院的支持。河南省提出的“中原崛起”戰(zhàn)略遲遲沒有得到國家的戰(zhàn)略支持。

2009年11月，原福建省委書記盧展工調(diào)任河南省委書記。在福建主政期間，盧展工主推“海峽西岸經(jīng)濟區(qū)”助力“兩岸”經(jīng)濟合作，使居于珠三角和長三角的福建獲得國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的支持。受益于這一經(jīng)驗，盧展工一到河南就提出了“中原經(jīng)濟區(qū)”的概念。將原來主推的“中原城市群”升級為“中原經(jīng)濟區(qū)”，旨在打破行政區(qū)劃，強調(diào)河南“在不犧牲糧食生產(chǎn)的基礎上推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化”，突出河南的交通樞紐優(yōu)勢和文化傳承積淀。這一倡導贏得了河南社會各界的支持，針對中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略這一政策議題，迅速形成了政治流、政策流和問題流的三源合流。

作為政策倡導者的政府官員在共識形成中起到關鍵作用，也為地方智庫的協(xié)商參與提供了基礎和平臺。在此之前，地方智庫一直致力于河南省“中原崛起戰(zhàn)略”的倡導。因此，盧展工提出“建設中原經(jīng)濟區(qū)”的倡導后，地方智庫從理論上分析了區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃從城市群戰(zhàn)略到經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略的理念創(chuàng)新。河南省政府發(fā)展研究中心主任王永蘇、副主任歐繼中，河南大學中原發(fā)展研究院院長耿明齋等地方智庫的領軍人物，紛紛通過各種平臺發(fā)表關于建設中原經(jīng)濟區(qū)的觀點。2010年3月，河南省發(fā)改委組織專家圍繞中原經(jīng)濟區(qū)建設進行了三個月的調(diào)研，制定《中原經(jīng)濟區(qū)建設綱要》。從部分專家在之后的報告、宣講及媒體專訪、網(wǎng)站發(fā)稿信息中，可以發(fā)現(xiàn)：參與《中原經(jīng)濟區(qū)建設綱要》的地方智庫主要是河南省政府發(fā)展研究中心、河南省社會科學院、河南省科學院、河南大學等地方智庫。地方智庫承擔了區(qū)域發(fā)展規(guī)劃方案制定的調(diào)研、方案制定，成為區(qū)域發(fā)展規(guī)劃制定的主力軍。

（二）教練員和思想中介：國家智庫的角色與行動 2010年6月，河南省統(tǒng)戰(zhàn)部和河南省工商聯(lián)在河南開封舉辦“中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展高層論壇”。在這次論壇上，時任國務院研究發(fā)展中心副主任盧中原、國務院參事室參事任玉嶺、民盟中央經(jīng)濟委員會副主任、國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼、九三學社中央原副主席、農(nóng)業(yè)部原副部長洪紱曾、清華大學政治經(jīng)濟研究中心國家發(fā)展戰(zhàn)略部主任韓建方應邀出席論壇，和省內(nèi)地方智庫專家一起探討中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃。盧中原、任玉嶺、韓建方均是區(qū)域經(jīng)濟研究方面在國內(nèi)具有較大影響力的專家。在論壇上，國家級智庫的專家扮演了“教練員”的角色，對中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略定位，提出了意見和建議，其中“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化”協(xié)調(diào)發(fā)展（“三化協(xié)調(diào)”）的思路形成了共識，成為影響中央支持的主推“概念”之一。

這些專家的參與及作為“教練員”的指導，增強了河南省力推中原經(jīng)濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略的決心。2010年7月2日，河南省省委召開專題研究“河南發(fā)展的戰(zhàn)略思路問題的常務擴大會議”，明確啟動《中原經(jīng)濟區(qū)建設綱要》編制工作。隨后河南省在北京召開三次圍繞中原經(jīng)濟區(qū)建設的高峰論壇。三場高峰論壇主辦方均為國家級智庫，協(xié)辦方為河南省委、省政府。在這些論壇上，國家級智庫的專家成為主角。從論壇召開的時間看，三場高峰論壇比較密集，集中在2010年9月5日至9月19日。2010年9月18日，出席建設中原經(jīng)濟區(qū)高層研討會的河南省委常委、常務副省長李克在接受媒體采訪時表示：《中原經(jīng)濟區(qū)建設規(guī)劃綱要》已經(jīng)上報國家發(fā)改委。參與三次高峰論壇的一位河南省地方智庫負責人在一次關于中原經(jīng)濟區(qū)的宣講中提到：三場高峰論壇對于規(guī)劃批復并寫進《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》和國家“十二五”規(guī)劃，起到了重要作用。

由此可見，在這一過程中國家級智庫除了承擔起“教練員”的指導作用，更為重要的是發(fā)揮了在京“權力距離”的“近水樓臺”優(yōu)勢。國家智庫事實上承擔了類似西方智庫的“思想中介”的角色，和地方政府的合作舉辦研討會。在研討會上，國家智庫和地方智庫展開的合作互動，共同為中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略進行“輿論造勢”。

（三）宣傳員和政策傳播：國家智庫和地方智庫的協(xié)同行動河南省委省政府主導下的智庫間合作互動，助力中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略。2011年1月，中原經(jīng)濟區(qū)納入《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》；2011年3月，中原經(jīng)濟區(qū)寫進“十二五規(guī)劃”，提交兩會審議并獲得通過；2011年6月，國家發(fā)改委副主任杜鷹帶隊部委聯(lián)合調(diào)研組，在河南進行為期一周的中原經(jīng)濟區(qū)建設專題調(diào)研；2011年9月27日國務院發(fā)布《關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》；2012年，國家發(fā)改委批復《中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》；各部委和河南省簽署36項戰(zhàn)略協(xié)議支持中原經(jīng)濟區(qū)建設。河南省主推的中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略的任務得以實現(xiàn)。國家智庫和地方智庫的分工協(xié)作也進入新的階段——對中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃的宣講解讀。

在這一階段，國家智庫的專家側(cè)重于在國家級媒體發(fā)表關于中原經(jīng)濟區(qū)建設的觀點。這些觀點在全國乃至更大范圍產(chǎn)生較大影響。尤其是對中原經(jīng)濟區(qū)各個戰(zhàn)略目標的解讀，為引導農(nóng)業(yè)、交通、物流、能源、裝備等產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了參考。地方智庫對中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃的宣傳主要集中于省內(nèi)，借助兩個平臺展開。一是河南省省委組織的“中原經(jīng)濟區(qū)建設宣講團”，其主要任務是在全省各地市及高校等進行關于中原經(jīng)濟區(qū)建設的宣講；二是借助省內(nèi)媒體的傳播宣傳，包括：《河南日報》連載關于中原經(jīng)濟區(qū)建設的系列評論文章，《大河報》、河南電視臺對中原經(jīng)濟區(qū)進行連續(xù)報道，地方智庫的專家作為評論人和嘉賓所做的訪談。地方智庫的宣傳在省內(nèi)凝聚了共識，動員全社會積極參與中原經(jīng)濟區(qū)建設。盡管這些宣傳往往被視為“政策解讀”，但基于共識的政策解讀，可以減少政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)的阻力。智庫間合作互動進行政策解讀和政策傳播的積極意義不容忽視。

三、智庫間合作互動關系生成的影響因素分析

國家智庫和地方智庫“合作互動”關系的生成，脫胎于中央政府和地方政府在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略政策過程中的央地關系。在此關系語境下，地方政府謀求中央支持的行動，在非官方渠道通過尋求國家智庫的中介式支持，影響著國家智庫和地方智庫合作互動關系的生成。同時，“共識式協(xié)商參與”是中國政策決策體制的主要特征，智庫間的合作互動本質(zhì)上是這一特征在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策過程中的體現(xiàn)。從微觀層面考察智庫間合作互動關系的生成，可以從以下闡述邏輯依次展開。

（一）優(yōu)勢互補：合作互動關系生成的分工基礎首先，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策過程中的地方智庫的合作互動對象為什么是國家智庫。根據(jù)前述分析，地方政府和地方智庫間的關系已然明了，在尋求指導幫助時為什么選擇的不是民間智庫或者在區(qū)域規(guī)劃研究方面具有專長的其他智庫，甚至國際知名智庫？對此問題的思考，可以發(fā)現(xiàn)合作互動關系生成的第三個影響因素。組織間合作關系的達成離不開合理的分工。而分工的合理性體現(xiàn)在不同組織之間互補性的組織優(yōu)勢。國家智庫的優(yōu)勢在于——影響中央政府政策的“權力距離”優(yōu)勢，以及這些智庫本身在其他國家級區(qū)域發(fā)展規(guī)劃制定過程中的經(jīng)驗。地方智庫的優(yōu)勢在于服務于地方政府的成本優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和溝通優(yōu)勢，可以更好的實現(xiàn)地方意志和專家理性的結(jié)合。兩類智庫基于各自優(yōu)勢的合理分工，促成了國家智庫和地方智庫的“合作互動”關系。

（二）準垂直系統(tǒng)：合作互動關系生成的組織基礎循著這一邏輯思考，第二個問題是“為什么是這些國家智庫”。通過考察參與中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略政策過程的國家智庫主要是國務院發(fā)展研究中心、中國社科院、中國科學院、北京大學、中國國際經(jīng)濟交流中心等。參與的專家以國務院發(fā)展研究中心和中國社科院居多。通過調(diào)研訪談，筆者發(fā)現(xiàn)和這些智庫聯(lián)系的地方參與者同樣隸屬于河南省政府發(fā)展研究中心和河南省社科院。國務院發(fā)展研究中心和省級政府及較大市政府發(fā)展研究中心，往往具有業(yè)務上的合作。國務院發(fā)展研究中心的一些課題，會讓地方政府發(fā)展研究中心進行協(xié)助調(diào)研，二者也會圍繞區(qū)域性問題進行合作研究。盡管二者之間并沒有行政系統(tǒng)中垂直管理部門間的業(yè)務指導關系，但具備了準垂直管理的組織關系，成為開展合作互動的組織基礎。類似的現(xiàn)象也存在于中國社科院和地方社科院、中國科學院和地方科學院、中國農(nóng)科院和地方農(nóng)科院之間。組織間的合作關系形成有賴于組織間的合作基礎，智庫間的準垂直系統(tǒng)業(yè)務合作基礎構(gòu)成了國家智庫和地方智庫合作互動關系重要影響因素。

（三）地緣社會網(wǎng)絡：合作互動關系生成的情感基礎考察智庫間合作互動的具體行動者，尤其是國家智庫參與此政策過程中的專家。我們提出第三個問題：為什么是這些智庫專家參與進來。對此問題的分析構(gòu)成了微觀層面第三個影響因素——“地緣關系”。智庫間的合作互動本質(zhì)上是智庫專家的合作互動。人際關系合作互動的形成有賴于信任和情感，而影響信任關系和情感形成的重要因素是血緣關系和地緣關系。國家智庫的“權力距離”優(yōu)勢和準垂直系統(tǒng)的業(yè)務合作基礎都屬于政治地位和權力形成的圈層關系，那么地緣關系無疑成為影響智庫間專家合作互動的重要影響因素。從參與上述政策過程的國家智庫的專家構(gòu)成，可以發(fā)現(xiàn)基于地緣的社會關系網(wǎng)絡。國務院參事任玉嶺、國務院發(fā)展研究中心原副主任盧中原、國務院發(fā)展研究中心原主任王夢奎、中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長鄭新立、國家行政學院經(jīng)濟學教研部原主任周紹鵬、北京大學副校長劉偉等的籍貫和出生地均為河南，其他智庫的專家大多為中原經(jīng)濟區(qū)鄰近省份或者曾經(jīng)在河南工作?；诘鼐壍纳鐣P系網(wǎng)絡和“根文化”的影響，使得這些國家智庫專家在家鄉(xiāng)所在地需要奉獻智力資源和網(wǎng)絡資源時，表現(xiàn)得義不容辭。

四、結(jié)語

區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略的政策過程中，國家智庫和地方智庫呈現(xiàn)出合作互動的關系。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策過程中，地方政府的策略行為選擇是通過各種渠道爭取中央政府的支持，可謂構(gòu)成了智庫間合作互動關系生成的宏觀影響因素；中國政策決策體制的“共識式協(xié)商參與”特征，為國家智庫和地方智庫的關系生成提供了平臺，是互動合作關系生成的中觀影響因素；從微觀層面影響因素考察，可以發(fā)現(xiàn)：智庫的優(yōu)勢互補是智庫間合作互動的關鍵前提；準垂直管理的業(yè)務關系是智庫間合作互動的組織基礎；智庫專家的地緣關系是智庫間合作互動的情感紐帶。由此構(gòu)成了宏觀、中觀、微觀三個維度，更為立體地呈現(xiàn)影響智庫間關系生成的過程，從知識運用和智庫間關系的角度折射出中國政治生態(tài)的一個側(cè)面。

2014年10月27日，中央全面深化改革領導小組第六次會議審議了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，習近平總書記在講話中強調(diào)“要統(tǒng)籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科技和企業(yè)、社會智庫協(xié)調(diào)發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系 ”。中國特色新型智庫體系的建設，不僅要統(tǒng)籌推進橫向維度不同類型智庫的協(xié)調(diào)發(fā)展，也需要統(tǒng)籌推進縱向維度國家智庫和地方智庫的協(xié)調(diào)發(fā)展。無論橫向維度還是縱向維度，合作互動的智庫間關系都是中國特色新型智庫體系建設的目標追求。因此，智庫理論界和實踐界應重視智庫間關系研究。本文主要針對中原經(jīng)濟區(qū)的個案進行分析，為更好地理解中國智庫影響政策過程，提供了一個“智庫間關系”的新視角。但是，限于調(diào)查訪談的深入性，本文還存在很多不足，對此問題的研究，期待和業(yè)界同仁一起開拓。