王鵬 清華大學(xué)國際關(guān)系研究院助理研究員
2015年初中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》,隨后中國特色新型智庫建設(shè)熱潮掀起,形勢喜人。然而問題仍然存在,譬如,如何在確保黨對智庫的有效管理與保持智庫的獨(dú)立性之間保持某種平衡和張力。這是一個(gè)關(guān)乎我國智庫建設(shè)方向與水平的戰(zhàn)略性問題,亟待解決。因?yàn)榍罢呤巧婕埃ü俜郊鞍牍俜剑┲菐臁靶帐裁础钡牧?、路線問題,而后者則直接影響智庫建設(shè)的質(zhì)量水平與實(shí)際效用,涉及其風(fēng)格特點(diǎn)、運(yùn)作方式、人才建設(shè)、政策保障、投入產(chǎn)出、激勵(lì)機(jī)制、對外合作、輿論塑造、國際信譽(yù)等方方面面。
一、當(dāng)前我國智庫在“獨(dú)立性”方面面臨什么問題?
首先,傳統(tǒng)的官方或半官方智庫難以滿足我國日益增長的收集信息、整合資源、咨詢問政、公共外交等需求。據(jù)報(bào)道,當(dāng)前我國有超過2000千家政策研究機(jī)構(gòu),35000名全職研究人員和27萬工作人員;其中逾九成由政府資助。2013年我國開始號召建設(shè)“中國特色”智庫,并將其列為戰(zhàn)略重點(diǎn)。兩年后,或許出于對現(xiàn)有智庫預(yù)測能力弱、國際地位較低、無力推動(dòng)中國理念走向世界的不滿,政府加大了政策力度,提出要建設(shè)50至100家有國際競爭力的“高端智庫”。然而,盡管有最高層的重視和支持,我國智庫實(shí)際發(fā)展水平離國家和人民的期望仍有較大差距。
其次,新興民間智庫看上去較為“獨(dú)立”,但其研究水準(zhǔn)、管理質(zhì)量參差不齊;部分民間智庫政治立場可疑。學(xué)者朱旭峰把中國特色智庫的特點(diǎn)定義成“多元性”:“既有當(dāng)年遺留下來的蘇聯(lián)模式智庫(由政府創(chuàng)辦、管理),也有非常新的完全獨(dú)立于政府的注冊成企業(yè)的智庫,這類機(jī)構(gòu)在美國也沒有?!苯陙?,隨著國家對智庫產(chǎn)業(yè)的扶持,以及社會(huì)捐贈(zèng)資助的增加,大量民間智庫涌現(xiàn),但其質(zhì)量良莠不齊。同時(shí)一些民間智庫所宣揚(yáng)的主張與黨和國家的既定方針完全背離,其資金來源也模糊不清,政治立場較為可疑。
再次,對傳統(tǒng)官方或半官方智庫“不獨(dú)立”的批評與“黨管智庫”的政治原則相背離。在有關(guān)現(xiàn)有智庫及其管理體制為何“不給力”的討論中,有一種流行的觀點(diǎn):政府當(dāng)局對智庫在課題選擇、理論建設(shè)、人事管理、經(jīng)費(fèi)支持等各個(gè)環(huán)節(jié)的嚴(yán)格限制,使智庫缺乏獨(dú)立性,因而不能像他們的西方(主要是美國)同行那樣產(chǎn)生優(yōu)秀的成果和全球性的影響力。該說是否正確姑且不論,但顯然與“黨管智庫”的政治原則相背離。若依此說全盤放棄黨對(官方)智庫的管理,那么智庫就有可能蛻變甚至走上“改旗易幟的邪路”;而如果徹底否定此說,則有繼續(xù)走“封閉僵化的老路”的危險(xiǎn)。如何解決這一矛盾是問題的關(guān)鍵。
二、外國智庫如何處理其“獨(dú)立性”問題?
常言道“它山之石可以攻玉”。那么,外國智庫在“獨(dú)立性”問題上是如何處理的?對我國智庫建設(shè)又有何啟示?下文試以美、英、德三國為例進(jìn)行比較分析。
先說美國,其頂級智庫通常標(biāo)榜絕對的獨(dú)立自主、價(jià)值中立、公正客觀,不受財(cái)閥、黨派和意識形態(tài)影響,只代表公共利益,但實(shí)際難以做到。
美國智庫強(qiáng)調(diào)“獨(dú)立性”,目的有三:一是為獲取民眾信任而需要做出與政府、企業(yè)保持一定距離的姿態(tài);二是為體現(xiàn)其研究成果的客觀性、科學(xué)性;三是根據(jù)美國稅法,智庫為獲得免稅資格,必須保持其非政府組織(NGO)的身份,因而也就需要和游說等政治性活動(dòng)保持一定距離。
但實(shí)際上美國智庫既無法做到獨(dú)立,也不可能中立。
首先,從作為其內(nèi)部治理機(jī)制核心的董事會(huì)構(gòu)成來看,廣泛存在的“董事連鎖”現(xiàn)象使智庫“獨(dú)立”幾無可能,只能成為精英階層表達(dá)政治訴求的工具。大財(cái)團(tuán)負(fù)責(zé)人、大企業(yè)主往往在多個(gè)智庫中身兼數(shù)職。對他們而言,智庫是接觸離任政府官員和未來政府官員的最佳媒介;使用智庫進(jìn)行利益?zhèn)鬟f既合法又隱蔽。他們利用智庫促成有利于己的國家政策,然后將社會(huì)資本轉(zhuǎn)換成擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)資本再生產(chǎn)的催化劑,同時(shí)使經(jīng)濟(jì)資本向符號資本和社會(huì)資本合法轉(zhuǎn)換。
其次,美式智庫易被利益集團(tuán)所俘獲。最典型的就是由軍隊(duì)、軍工企業(yè)、部分議員/政客,以及國防科技研究機(jī)構(gòu)/智庫所組成的“軍事-工業(yè)-科學(xué)復(fù)合體”。該復(fù)合體涵蓋了從巨額國防開支中相互受益的四大主體——軍、官、商、學(xué),遂形成強(qiáng)大的利益集團(tuán),人民大眾無法撼動(dòng)。
再次,智庫因接受外國捐贈(zèng)而成為“在華盛頓代表他國”的游說工具,從而損害國家利益。《紐約時(shí)報(bào)》2014年9月17日發(fā)表記者李普頓(Eric Lipton)的調(diào)查報(bào)告,追蹤包括布魯金斯學(xué)會(huì)、戰(zhàn)略和國際研究中心等在內(nèi)的28家智庫捐款,發(fā)現(xiàn)其中9200萬美元的捐款來自64個(gè)外國政府。訪談?dòng)涗浐蛿?shù)據(jù)表明,這些來自挪威、卡塔爾等國的捐款推動(dòng)智庫發(fā)揮作用,使美國政府做出有益于這些國家的政策。
再看英國,其智庫“黨性”強(qiáng),多由政黨出資設(shè)立并運(yùn)營。該國智庫大部分都有“黨性”,即,不是依附于保守黨就是依附于工黨。雖與美國同為兩黨制,但英國智庫的黨派界限則更明顯,有很多機(jī)構(gòu)就是那些政黨成立、運(yùn)營的。
最后看德國,幾乎所有德國智庫的經(jīng)費(fèi)都依賴于政府撥款。在“獨(dú)立性”問題上,德國與美國的認(rèn)識恰恰相反。美國認(rèn)為遠(yuǎn)離政府是智庫保持獨(dú)立性的基本前提,而德國則認(rèn)為“只接受政府資助”是保持智庫獨(dú)立性的必要前提,否則智庫就會(huì)淪為企業(yè)和利益集團(tuán)的工具。因此相對美國而言,德國八到九成的智庫都依靠政府經(jīng)費(fèi)運(yùn)營。和英國類似,德國也有“政黨智庫”,或稱“政黨基金會(huì)”,但其經(jīng)費(fèi)來源不是政黨,而是國家財(cái)政。譬如,德國現(xiàn)任總理墨克爾所在的基督教民主聯(lián)盟就以“阿登納基金會(huì)”為其政黨智庫。
三、我國智庫應(yīng)該如何平衡“黨管”原則與“獨(dú)立性”?
通過分析中國智庫的現(xiàn)狀,同時(shí)對比美、英、德等發(fā)達(dá)國家智庫體系,我們不難發(fā)現(xiàn),在財(cái)務(wù)、人事等方面是否“獨(dú)立”于政府與智庫能否客觀、中立地從事研究并無必然關(guān)聯(lián)。
因此,首先,我們有必要從根本認(rèn)識上破除對美國智庫模式的迷信,以及對所謂“中立”、“獨(dú)立”原則的盲從。須知,獨(dú)立≠正確,不獨(dú)立≠一定有偏見?!包h管國有”的智庫一樣可以做到客觀公正、資政為民。我們不要“以出身論英雄”,而是根據(jù)智庫實(shí)際的研究質(zhì)量、建議效果評價(jià)其水平并給予相應(yīng)激勵(lì)。
其次,我們宜堅(jiān)持“實(shí)事求是”和“研究無禁區(qū),宣傳有紀(jì)律”的原則并建立制度加以保障。“實(shí)事求是”是我黨取得革命勝利的法寶,也同樣是我國智庫為政府建言獻(xiàn)策、對社會(huì)形塑輿情時(shí)所應(yīng)遵循的根本原則。但同時(shí)我們也注意到,鑒于智庫(尤其是官方或半官方性質(zhì)的高端智庫)觀點(diǎn)、主張對國內(nèi)民眾和國際社會(huì)具有較大影響力,那么他們在對國外內(nèi)媒體、公眾公布研究報(bào)告時(shí),需要接受有關(guān)黨政部門的調(diào)控和管理,正所謂“研究無禁區(qū),宣傳有紀(jì)律”。
具體地,宜建立“內(nèi)部批評免責(zé)制”來保護(hù)在內(nèi)部報(bào)告中說真話、道實(shí)情的個(gè)人和智庫組織。即,無論智庫的批評多么嚴(yán)厲、所言困難如何嚴(yán)峻,只要其所指事實(shí)確實(shí)存在,其政策建議言之有據(jù),那么閱讀報(bào)告的上級領(lǐng)導(dǎo)都不宜對其加以處分。這樣可以防止“報(bào)喜不報(bào)憂”的錯(cuò)誤傾向,譬如此次兩會(huì)期間暴露出的“重要信息報(bào)告不真實(shí)”問題,確保政情暢通、無所蒙蔽,使領(lǐng)導(dǎo)在掌握全部重要且真實(shí)信息的前提下科學(xué)決策,從而在根本上提高我黨的執(zhí)政水平。
同時(shí)宜建立“謊報(bào)、瞞報(bào)、虛報(bào)政情的事后追懲制度”,嚴(yán)懲在黨政內(nèi)部報(bào)告中不做實(shí)際調(diào)研、唱高調(diào)、一位迎合領(lǐng)導(dǎo)、遮掩問題、拔高成績、不負(fù)責(zé)任提虛假建議的個(gè)人和組織??韶?zé)成秘書班子核實(shí)上報(bào)過來的形勢報(bào)告、政策建議并備案;對重大問題,不妨派遣專人明察暗訪加以核實(shí);事后進(jìn)行建言反饋和比照,對那些堅(jiān)持實(shí)事求是原則、扎實(shí)調(diào)研、中肯建言的智庫予以公開表彰;反之則追究責(zé)任。
另外,對于一些暫時(shí)偏離黨的路線或者太過超前于黨的決策的研究報(bào)告,一方面不妨鼓勵(lì)其以機(jī)密內(nèi)參的形式向上傳達(dá),但同時(shí)又需要以法律手段與撰寫報(bào)告的個(gè)人或智庫組織簽署合同,嚴(yán)禁其擅自將研究成果、政策建議向外界公布,以免引起公眾及國內(nèi)外輿論不必要的猜疑或誤解。
在當(dāng)下中國日益多元化的社會(huì)中,鼓勵(lì)智庫多元化也是同樣必要。我們需要在進(jìn)一步強(qiáng)化官方智庫研究實(shí)力的同時(shí),允許非官方民間智庫作為補(bǔ)充。而且在黨紀(jì)國法許可的范圍內(nèi),鼓勵(lì)百家爭鳴。
最后,從輿論安全角度看,一定數(shù)量的非官方智庫發(fā)表與政府政策不完全一致的觀點(diǎn)、主張未必都是壞事。人們往往在對比中決定信息的取舍,因此完全消除虛假錯(cuò)誤或和政府唱反調(diào)的信息不僅難以實(shí)現(xiàn),而且即使做到,也會(huì)因?yàn)闆]有對比而使人們更加懷疑正面信息的真實(shí)性。反過來,如果以確保正面報(bào)道/評論的影響力大于虛假和錯(cuò)誤報(bào)道的影響力,則可望實(shí)現(xiàn)利大于弊的效果。同時(shí)以開放的態(tài)度鼓勵(lì)我國智庫在國際舞臺與外國同行合作、競爭。高水平的對話和辯論是對外闡發(fā)中國理念、講好中國故事的最有效方式。